Voir les livres par... View books by... Sélectionner.... Livres (auteur) Catalogues Livres Collectifs Choix de textes Rapports Livres de vulgarisation Ordre Chronologique Select.... Books (author) Catalogues Edited volumes Readers Unpublished reports Popularization books Chronological order 1995: Comment faire de la bonne politique avec de la bonne eau Rapport provisoire sur la mise en place des CLE pour le compte de la Direction de l'eau du Ministère de l'environnement par Bruno Latour et Jean-Pierre Le Bourhis Centre de Sociologie de l'Innovation, Ecole Nationale Supérieure des Mines de Paris version de janvier 1995 Chapitre I- Matériel et méthodes 4 A: Les principes de l'enquête 4 1°) Objet du présent rapport 4 2°) Méthode 6 3°) Questionnaire 9 Sur l'interlocuteur et son institution 9 Sur la procédure CLE et sa mise en situation 9 Sur la politique de l'eau 11 Sur l'anthropologie 11 Sur la modernisation 12 4°) Limite de l'enquête 12 5°) Enquêtes nouvelles à réaliser 13 B: Les présupposés de l'enquête 15 Sur l'innovation 16 Sur les connaissances scientifiques 16 Sur les solutions techniques 17 Sur la sociologie 17 Sur la politique 18 Sur l'écologie 19 Sur la modernisation 20 Chapitre II- La folle politique des SAGE 22 A: La CLE de tous les dangers - le cadre général 23 1°) Les difficultés propres à l'eau 23 2°) La transformation du rôle et des fonctions de l'agriculture 27 3°) La prise de conscience paradoxale de l'écologie 30 4°) Les contradictions de l'administration 32 5°) La nouvelle politique des limites 36 6°) Conclusion: les CLE n'auront pas la vie facile 39 B: Les grands types de conflits 40 1°) Les lignes de clivage classiques 41 a: les conflits d'origine 41 b: le conflit ville/campagne 41 c: le conflit entre communautés riches/communautés pauvres 42 d: les conflits entre Régions 42 e: les conflits entre départements et Régions 42 f: les conflits entre communes 43 g: les conflits entre l'Etat et les organisations territoriales 43 h: le conflit entre services de l'Etat 43 i:: les conflits entre ceux qui définissent les normes et ceux qui les appliquent 44 2°) Les lignes de clivage propres à l'eau 45 a le conflit amont/aval 45 b: le conflit eau superficielle/eau souterraine 45 c: les lignes de clivage entre temps court et temps long 46 d: les complications du rapport local/global 47 e: les conflits entre cultures techniques différentes 48 C: La procédure SAGE: un noeud de contradictions peut-être fécondes 50 1°) Ce qui fait l'unanimité 51 a: la nouveauté de la procédure rend difficile l'évaluation 51 b: la diversité extrème des situations rend délicate l'échange d'expériences 51 c: intérêt global pour la procédure qui correspond à une attente 52 d: la procédure est très lourde et doit être réservée aux cas graves 53 e: la quantité de travail pour la mise en place est considérable 54 f: quand ça marche bien c'est qu'il y avait déjà quelque chose en place 54 g: les informations et le guide méthodologique sont insuffisants 55 2°) Les paradoxes de la procédure 55 a: pourquoi une procédure si lourde pour une simple concertation? 56 b: quel est le poids juridique du SAGE? 56 c: est-il vraiment possible de répartir les sacrifices et d'arbitrer les usages? 57 d: comment re-centraliser avec une procédure aussi décentralisée? 58 e: la CLE peut fonctionner à condition de ne rien remettre en cause et de faire autre chose 59 f: la CLE est à la fois trop large et trop restreinte 60 g: la CLE n'est pas à la bonne dimension 60 h: les exigences de la CLE sont en fait énormes 61 Chapitre III-Comment mettre l'eau en vie politique? 63 A) Comment faire de la parole publique avec de l'eau? 65 1°) La mise en cohérence 66 a: Comment rabattre les divisions politiques sur les divisions admnistratives? 66 b: comment sortir du coup par coup? 69 c: comment définir une volonté encore plus générale? 72 d: conclusion 73 2°) La désignation des porte-parole 73 a: un porte-parole peut en cacher un autre 74 b: tout le monde est-il représenté? 77 c: distinguer les porte-parole de leurs mandants 79 3°) La production des connaissances 81 a: en savons-nous assez pour prendre en compte la ressource? 82 b: sommes-nous assez indépendants des experts? 83 c: avons-nous les tableaux de bord qui permettent le retour d'expérience? 85 B) Comment modifier le comportement des différents acteurs? 89 1°) L'usage administratif du SAGE 89 a. rationaliser l'action publique 90 b. mettre en cohérence le système d'aides 92 2°) La dynamique politique 93 a: la CLE prétexte à faire tout autre chose 93 b: de l'affrontement à la confrontation 95 c: l'art de savoir déplacer les problèmes 97 C) Comment peut-on associer la nature de l'eau à la vie sociale? 101 1°) Donner à la ressource une nouvelle unité 102 2°) Le changement de culture technique 107 3°) Laisser la ressource agir par elle-même 111 Chapitre quatre: Le Prince de la politique de l'eau 116 PLAN DU CHAPITRE Chapitre I- Matériel et méthodes A: Les principes de l'enquête 1°) Objet du présent rapport 2°) Méthode 3°) Questionnaire Sur l'interlocuteur et son institution Sur la procédure CLE et sa mise en situation Sur la politique de l'eau Sur l'anthropologie Sur la modernisation 4°) Limite de l'enquête 5°) Enquêtes nouvelles à réaliser B: Les présupposés de l'enquête Sur l'innovation Sur les connaissances scientifiques Sur les solutions techniques Sur la sociologie Sur la politique Sur l'écologie Sur la modernisation ----------------------------------------------- A: Les principes de l'enquête 1°) Objet du présent rapport La Direction de l'eau nous a chargé, il y a un peu plus d'un an, de suivre la mise en place des CLE suite à la nouvelle loi sur l'eau de 1992, de façon à pouvoir faire un retour d'expériences aussi rapide que possible. Le but pratique de cette étude est de tirer une sorte de guide méthodologique sur la façon d'aborder les problèmes politiques, sociologiques et organisationnels sensibles. Ce petit guide s'ajouterait ainsi aux autres documents plus techniques et administratifs pour aider la mise en place des futurs CLE en mettant l'accent sur les apports de la sociologie et de la science politique. Ce guide d'une trentaine de feuillets sera rédigé après que le présent rapport provisoire aura été discuté. Au lieu d'attendre que les CLE soient en place, nous avons préféré, selon les méthodes usuelles de notre centre de recherche (le CSI), aborder à chaud des situations très diverses et parfois très embryonnaires. Plutôt qu'un style administratif et froid, le présent rapport a préféré balayé le plus grand nombre possibles de questions, de la façon la plus directe possible, en utilisant un grand nombre de citations prises dans les entretiens. Il s'agit donc d'un rapport expérimental et évolutif sur une situation, la mise en place des CLE, qui est elle-même très expérimentale et en rapide évolution. Nous avons été frappé, au cours de cette première phase d'enquête, de la qualité intellectuelle et du degré de sophistication de nos interlocuteurs. L'eau, visiblement, rend astucieux. Notre contribution, dans ce rapport, ne consistera donc pas à enseigner aux intervenants de la chaîne de l'eau des choses qu'ils ne savent pas, mais seulement à organiser l'extrème complexité des problèmes suscités par la nouvelle politique de l'eau. Par conséquent, nous n'avons pas cherché à trop simplifier les questions, et certains points abordés dans ce rapport paraîtront parfois très "intellectuels". Il sera toujours temps, dans le guide méthodologique, de reserrer l'éventail des questions et de se limiter davantage aux aspects pratiques. Conformément aux habitudes du CSI, nous avons demandé à ce que cette étude à finalité pratique soit accompagnée d'une thèse, sur le même sujet. Le travail de Jean Pierre Le Bourhis qui continuera jusqu'en 1996, sous la direction de Pierre Lascoumes et de Bruno Latour, permettra donc d'infirmer ou de confirmer beaucoup des pistes qui ne sont qu'évoqués dans le présent rapport. Le CSI n'est nullement spécialiste des questions de l'eau. Notre compétence vient de l'analyse des politiques d'innovation d'une part, et d'un ensemble de travaux sur la politique des ressources naturelles. C'est pourquoi nous avons tenu à travailler en étroite collaboration avec l'équipe des Ponts et Chaussées. $$ et avec un groupe du SAD de l'INRA $$. Nous avons constitué un petit groupe de contact -informel- des thésards travaillant, à un titre ou à un autre, sur la politique de l'eau. 2°) Méthode Nous avons interrogé seul ou à deux environ 80 intervenants, ce qui est considérable pour une étude de ce type, liés, à un titre ou à un autre à la mise en place des CLE -liste en encart- en choisissant, en acord avec la Direction de l'eau, des situations les plus contrastées possibles. Après une phase de prise de contact téléphonique avec un grand nombre d'agents des DIREN de Bassin et des Agences de l'Eau, nous sommes partis presqu'à chaque fois d'un entretien avec le responsable du SEMA de la DIREN ou de la MISE locale (en général DDAF), de façon à avoir un premier balayage des situations, et nous avons ensuite rayonné en interrogeant des élus, des techniciens, des usagers, des administrateurs, etc. Bien évidemment, nous avons commencé par les CLE déjà en place et nous avons choisi ensuite des situations "sageables", selon le néologisme en vigueur. A chaque fois nous nous sommes présentés comme envoyés par la Direction de l'eau pour réaliser un retour d'expérience à chaud, le plus franc possible, sur les difficultés de la mise en application de la loi. Nous avons également annoncé que Jean Pierre Le Bourhis, dans le cadre de sa thèse, aurait l'occasion de revenir sur les différents cas afin de les analyser plus en détail.   o LISTE DES ENTRETIENS o L'ARC (Bouches-du-Rhône) o APLINCOURT, Délégation Régionale, Agence de l'Eau RMC, Marseille o DOUCET, Pt URVN PACA, associaton de protection de la nature o DUMONT, chercheur CEMAGREF Aix en Provence o LONG, technicien "eau", mairie de Gardanne o MARTELLI, SEMA, DIREN PACA o MASSE, président de la Fédération de Pêche o OLYST, technicien de rivière o SAMAT, maire, Pt de la CLE o AUDOMAROIS (Pas de Calais) o BEVALOT, industriel, association Inter-utilisateur o DUFFLY, technicien, Espace Naturel Régional o JOURNET, agence de l'eau Artois Picardie o LAMIOT, cabinet du Pt du Conseil Régional o LEFAIT, maire d'Arques o REYNAUD et TELLECHEA, SEMA, DIREN Nord Pas de Calais o ROY, DDAF Pas de Calais, MISE o VIVIER, ex-Pt de NORD NATURE, association de protection de la nature . o DOUBS-LOUE o COLIN, SEMA, DIREN o CUINET, conseiller régional, maire o GUESS, Délégation Régional, Agence de l'eau RMC, Besançon o LASSUS, militant écologiste o ROSSINI, administration départementale, chargé de l'eau o La DROME o AURIAS, agriculteur, syndicat d'irrigants individuels o BON, maire, président de syndicat d'irrigation o CELLE, DIREN Rhônes Alpes. o DELARBRE, chargé de mission rivière o DOLSE, ingénieur SEMA, DIREN Rhône Alpes o FATON, militant écologiste, réserve naturelle des Ramières o JULIEN, président de la Chambre d'Agriulture o LIOTARD, conseiller général, société d'extraction de granulats o MATTHIEU, militant écologiste, FRAPNA o MONGE, président d'un syndicat d'aménagement o POULENAS, président d'un syndicat de digues o QUERRE, maire, président d'un syndicat mixte o REMONT, Délégué Régional, Agence de l'Eau RMC, Lyon o ROGIER, DDAF (MISE) o SERRET, maire, président de la CLE o La DRONNE (Dordogne) o DUCENE, maire, ex-président d'EPIDOR o LAFOSSE, SEMA, DIREN Aquitaine o LAGUERRE, président de la Fédération de pêche o LUCAS, président de l'association des irrigants o MARRANT, DDAF Dordogne, o NORBERT, service techniques, mairie de Ribeirac o PUSTELNIK, directeur d'EPIDOR o THOMAS, militant écologiste, SEPANSO o Les GARDONS (Gard) o ARMAND, Agence de l'Eau RMC Montpellier o BEISSON, DDAF Gard o CAREYRON, maire, conseiller général, président de la CLE o CLAUDE, militant écologiste, chercheur INRA o LAMOUROUX, agriculteur, syndicat de riverain o LAZERGES, ingénieur, services du Conseil Général du Gard o LHEUREUX et Mlle PREGENT, techniciens, Conseil Général du Gard o RUAS, conseiller régional. o MARNE-AVAL (Est Parisien) o RENARD, SEMA, DIREN Ile de France o CLOUD, DDAF Seine et Marne o La MAULDRE (Yvelines) o CALVEZ, DDAF Yvelines o DUCAM, DDAF Yvelines o DE ROCHAMBEAU, directeur régional, Compagnie Générale des Eaux o FANOST, maire, conseiller général o GIACOMINI, militant écologiste o MARECHAL, Chambre d'Agriculture o QUERRE, services techniques du Conseil Général o TENAILLON, président de la CLE o RHIN MEUSE o BENOIT (Marc), chercheur INRA, Vittel o RAMON, Agence de l'eau Rhin Meuse o SEINE NORMANDIE o MANEGLIER, directeur Régional, Agence de l'eau Seine Normandie o THENIERE BUCHOT, président de l'Agence de l'eau SN. o VIENNE o CHARBONNERIAS, industriel o DE VALLOY, conseiller réginal, élu "Génération Ecologie" o LAGARCHE, ingénieur, service technique du Conseil Régional o LEYCURE, maire, conseiller général, Pt du syndicat de Vassivières o MOINE, SEMA, DIREN o PETITPIERRE, EDF, ingénieur gestion de l'eau o VITTEL o COUTURIEUX, pédologue, industriel Vittel o PIERRE technicien, animateur Vittel o TESSEIRE industriel, Vittel o La VOUGE (Côte d'Or) o FORRAY SEMA, DIREN o LEGRAND maire, Mme FRIOUX, maire o Réunion du syndicat mixte, Saulon la Chapelle (président LEGRAND) 3°) Questionnaire Au cours des entretiens non-directifs (deux heures environ en moyenne) nous avons posé les questions suivantes (l'ordre logique n'étant bien sûr pas suivi dans la discussion et certaines questions n'étant pas toujours applicables). Sur l'interlocuteur et son institution Curriculum-vitae de l'interlocuteur -essentiel pour préciser grâce à son âge, sa formation, ses engagements, sa carrière, ses rencontres, la nature des propos qu'il pouvait tenir. Organisation pratique du service, ou du syndicat, ou de l'association, ou de l'organisme dont il fait partie Sur la procédure CLE et sa mise en situation Balayage rapide, dans le secteur géographique concerné, des conflits d'usage de l'eau, permettant de repérer déjà la carte des intérêts et des lieux. Balayage rapide, pour chaque secteur géographique et administratif concerné, des solutions organisationnelles déjà utilisées (MISE, structures intercommunales diverses, procédures de contrats de rivière, etc.), de leur état d'avancement et de leur bilan. Description comparée des SAGE, de leur diversité, des raisons de leur plus ou moins grand degré d'avancement. La comparaison entre les cas permettant à l'interlocuteur de faire ressortir le mieux les raisons des échecs ou des réussites possible et de préciser les avantages et les inconvénients de la nouvelle procédure. Historique des conflits majeurs (barrages, inondations, polémiques) jouant un rôle fondateur dans le secteur concerné. Dans le cas de CLE déjà plus avancées, les conseils pratiques et même au besoin les trucs qui ont paru utiles ou nuisibles et qu'il serait bon de faire connaître aux autres intervenants. Energie en temps et en ressource investis personnellement dans le travail des CLE. Dans les cas où il n'y a pas de CLE, nous avons demandé à chaque fois quel était, pour l'interlocuteur, son SAGE personnel, c'est à dire son "ethnoSAGE" répartissant au mieux les usages et arbitrant les conflits pour une rivière donnée -tout le monde en effet a dans la tête, même en l'absence de procédures, une idée parfois assez précise de ce quasi Ôdocument' et c'est cette projection qui inspire la conduite et répartit les efforts. Liste des gens à interroger et portrait de leurs intérêts et motivations. Documents utiles pour la compréhension des enjeux. De plus, nous avons insisté, à chaque fois, sur un ensemble de questions plus ciblées en fonction de nos propres présupposés ou en fonction de ce qui nous apparaissait de plus en plus saillant au cours de l'enquête: Sur la politique de l'eau D'après l'expérience acquise au début des CLE ou dans d'autres procédures est-il possible de déplacer les positions, les intérêts et les enjeux de façon à produire des nouvelles donnes, autrement dit, la procédure SAGE laisse-t-elle augurer une production originale de politique? Comment ces marges de manoeuvre dégagées par la procédure CLE se compare-t-elle avec les marges de manoeuvre ouvertes par des alternatives techniques nouvelles? Comment comparer les problèmes politiques liés à l'eau des autres enjeux comme les routes, les déchets, l'éducation, le paysage etc., et si cela est possible quelles sont les différences frappantes? Dans quelle mesure est-il possible de "mouliner" de la vie politique avec les questions de l'eau, et assiste-t-on à des modifications importantes dans le lien que les électeurs, les élus, les services de l'Etat font entre eau et politique? Comment les intervenants imaginent-ils le passage de la concertation (Commision locale de l'eau) à l'arbitrage c'est-à-dire à la mise en oeuvre concrète du SAGE, notamment en matière d'équipement de la rivière ou de réglementation d'urbanisme. Par convention nous appellons CLE II cette phase, qui peut se traduire en particulier par la mise en place d'une Communauté locale de l'eau. D'après l'historique récent des controverses, disputes, blocages, polémiques concernant l'eau, sa police, son usage, quelle appréciation (forcément provisoire) les interlocuteurs ont-ils de la procédure CLE et de ses chances de réussite? Sur l'anthropologie Quelle est la qualité des connaissances obtenues sur la ressource, en particulier de l'instrumentation? Question liée à la précédente: de quelle indépendance intellectuelle et scientifique l'interlocuteur, lorsqu'il s'agit d'un acteur administratif ou politique, dispose-t-il vis à vis des autres intervenants? Se sent-il capable de résister facilement ou difficilement au "ficelage" des options techniques voire de remettre en question les projets élaborés par les spécialistes ? Dans quelle mesure la conception de l'eau, de sa circulation, de son usage et des moyens techniques à employer à son égard, s'est-elle modifiée dans les dernières années, et sous la pression de quels événements? Quel sont, autrement dit, les cultures techniques variées mises en oeuvre par les interlocuteurs? (Questions posées sous diverses formes aux techniciens, aux écologistes, aux élus, aux agriculteurs, aux industriels, etc.) Comment la rivière (ou la nappe, ou la vallée, ou la ressource) est-elle vécue pratiquement et comment est-elle saisie culturellement par les différents intervenants? Par quels intermédiaires pratiques -coutumes, événements, relais, procédures- ces sentiments vécus se modifient-ils? Sur la modernisation Enfin, cela amène à une question délicate, en rapport avec nos propres intérêts théoriques, qui est celle du type de modernisation impliquée par les interlocuteurs lorsqu'ils prennent en compte un objet naturel comme l'eau, pour en faire de la politique. Elle est reliée à une autre portant de façon plus large sur la politique de la nature : que veut dire pratiquement défendre la rivière (ou la nappe, ou la ressource)? Assiste-t-on à une redéfinition de la vie politique avec une construction différente de l'intérêt général et un rôle différent de l'administration et en particulier du ministère de l'environnement?   4°) Limite de l'enquête Nous ne prétendons pas avoir fait le tour de la question et les limites du présent rapport sont évidentes. Elles ne tiennent évidemment pas au nombre important d'interlocuteurs mais au petit nombre de gens que nous avons pu interroger sur chaque CLE ou zone "sageable"; en moyenne une dizaine de personnes, au maximum 15 ; à l'absence d'observation directe de réunions, à quelques exceptions prés, ou d'un travail approfondi de collecte d'archives et de documents ; à l'impossibilité de couvrir tous les bassins versants intéressants; à l'extrème complexité locale de chaque cas. Pour en donner un rapide aperçu il suffit de considérer la liste des acteurs pertinents rencontrés ou sur lesquels il a été nécessaire de collecter de l'information. Elles tiennent aussi au fait que nous ne sommes pas spécialistes du domaine de l'eau et qu'il nous a donc fallu, tout en gardant un oeil neuf, nous familiariser avec une énorme masse de connaissances, de sigles, de folklore. L'entretien suppose un minimum de connaissance des secteurs d'activité de chaque interlocuteur, qui pris ensemble sont extrèmement divers : les soucis de l'ingénieur EDF ne sont pas ceux d'un président de syndicat d'irrigation, d'un technicien de ville moyenne chargé de épuration, ou d'un chercheur du CEMAGREF, etc. L'obligation de balayer très rapidement des cas nombreux, et l'envoi officiel par la Direction de l'eau, si elle n'ont pas posé de problèmes avec les services techniques de l'Etat, les agences et des administrations locales, ont rendu parfois plus difficile les contacts avec les élus. Un enracinement local et une approche ethnographique de longue durée serait nécessaire. Dans le cadre du budget alloué et du temps dont nous disposions, nous avons toutefois fait le maximum -encore une fois la thèse de J P Le Bourhis permettra d'aller beaucoup plus loin, d'autant que les CLE seront alors plus avancées, et d'utiliser les centaines de pages d'entretiens dont nous ne pourrons citer ici que de courts extraits. 5°) Enquêtes nouvelles à réaliser Au cours de notre enquête nous avons détecté un certain nombre de "prises empiriques" qui permettraient, en plus des entretiens, d'infirmer ou de confirmer beaucoup des thèmes aperçus. Nous en dressons rapidement la liste ci-dessus, afin d'indiquer d'une autre façon les limites de notre enquête et de signaler comment on pourrait la prolonger: -assistance aux réunions des différentes CLEs mises en place (ce qui va être fait en partie en 95 et début 96 par JP Le Bourhis); -analyse des minutes -ou assistance et enregistrement- des comités de Bassin des agences de l'eau -ou de leurs commissions géographiques- qui, à beaucoup d'égards, préfigurent le genre de vie politique et de production de consensus ou de conflits des SAGE; -assistance aux débats du Comité national de l'eau; -analyse des dossiers présentés au Comité national d'agrément des contrats de rivière; -sur deux sites choisis, il faudrait pouvoir effectuer sur six mois une véritable enquête ethnographique en suivant systématiquement les questions soulevées dans ce rapport; -au niveau national analyse des archives permettant de suivre historiquement et sociologiquement les version successives de la nouvelle loi sur l'eau (ce travail va également faire l'objet de la thèse de JP Le Bourhis) -analyse des documents soumis aux services techniques des conseils généraux de façon à voir comment évoluent les procédures techniques proposées; -On pourra procéder de même pour les appels à idée, les études d'impact des grands opérateurs, les réponses aux enquêtes publiques, ou encore pour les dossiers de remembrement, de façon à préciser les cultures techniques de l'eau mises en oeuvre ; - étudier sur quelques départements et sur quelques années la liste des travaux effectués ou autorisés par les DDAF, DDE, leurs budgets, et le type de solutions techniques proposées, afin de comprendre les contraintes propres auxquelles sont soumis ces services, les conditions auxquelles pourrait s'opérer une police de l'eau effective et les évolutions qui se font jour, notamment par l'arrivée de nouvelles générations d'ingénieurs, porteurs de conceptions différentes de l'aménagement rural ou urbain. -il serait très utile de faire une enquête de scientométrie ou de politique scientifique sur le domaine de l'eau au niveau français et européen de façon à mesurer les forces respectives des différents laboratoires, cabinets et disciplines et à faire un inventaire des expertises mobilisables; -il serait également très intéressant de comparer les controverses sur les coûts respectifs des méthodes dites d'aménagement "doux" et celles dites "lourdes", car les propos des interlocuteurs sont très divers sur ce point; -il faudrait regarder dans les programmes d'enseignement des écoles et des universités si les modifications des cours, des travaux pratiques, des stages, indiquent en effet un changement durable de paradigme technique; -etc. B: Les présupposés de l'enquête En s'adressant au CSI, la Direction de l'eau souhaitait impliquer dans l'étude des chercheurs appartenant à d'autres horizons et qui pouvaient donc lui apporter d'autres ressources que celles usuellement mobilisées. Nous avons regroupé les apports théoriques dont l'intérêt ont été validé par l'enquête sous sept rubriques. Ce sont ces apports qui vont nous servir à regrouper les propos de nos interlocuteurs et à leur donner un sens. Nous n'avons évidemment pas la place de les développer ici, et encore moins de les prouver. Nous les présentons simplement comme s'il s'agissait de présupposés nécessaires à la compréhension. Quelques références de "première nécessité" permettent de gommer l'aspect abrupt de cette introduction. Sur l'innovation La procédure SAGE est une innovation administrative, et nous avons décidé de la traiter comme nous traitons toutes les innovations techniques déjà étudiées. Au lieu de prendre l'innovation et de considérer ensuite ceux qui s'y opposent comme des retardataires et ceux qui la favorisent comme des protagonistes éclairés, nous nous attachons à suivre les négociations qui transforment d'une part l'innovation, et d'autre part les intérêts et positions de ceux qui s'y attachent. Nous ne suivons donc pas l'application plus ou moins fidèle d'une loi, mais la transformation progressive d'une expérience. Sur les connaissances scientifiques Dans le domaine de l'eau, comme dans tous les domaines liés aux ressources naturelles et à leur mise en politique, il ne faut pas partir d'un cadre géographique, géologique, hydrologique considéré comme établi -ou connu par les seuls experts- et qui formerait, de par son objectivité, le fond commun de toutes les prises de position. Il faut au contraire considérer les connaissances comme controversées, coûteuses à obtenir, relativement rares, et susceptibles de retournement rapide -cas par exemple des nitrates. La production d'un cadre commun de référence est possible mais coûteuse et fragile; il est possible de rencontrer des situations où les controverses entre experts sont aussi animées que les conflits sur l'usage de l'eau. Les experts représentent ce que sont les éléments de la nature, de la même façon que les élus "représentent" ce que veulent les électeurs. Sur les solutions techniques On ne doit pas séparer trop vite les solutions techniques proposées par les experts des choix politiques effectués. En effet, chaque objet technique -barrage, enrochement, méandres, drainage, usine d'épuration, etc.- correspond à un compromis socio-technique qui suppose déjà tout un ensemble d'intérêts, de visions du monde, de définition des usagers. Ce principe de méthode est d'autant plus important dans le domaine de l'eau qui est très équipé et qui évolue rapidement. Inversement, de même que les experts incorporent déjà beaucoup de décisions politiques dans leurs choix techniques, les "usagers" ou les élus engagent un grand nombre de choix techniques dans leur représentation des rivières, leur calcul économique, leur esthétique même. On ne peut donc jamais se trouver simplement dans la situation où, selon le proverbe, "les experts proposent, les politiques disposent". Sur la sociologie La sociologie souvent utilisée pour suivre une procédure comme celle des SAGE est celle de groupe d'acteurs dotés d'intérêts contradictoires et engagés de ce fait dans des conflits. Il faudrait donc faire la carte des acteurs et de leurs intérêts. C'est celle notamment que porte implicitement le guide méthodologique. Sans être fausse, cette sociologie est beaucoup trop limitée pour rendre compte des situations et surtout pour créer, dans la procédure SAGE, des marges de manoeuvre imprévues. Il vaut mieux considérer en effet que les acteurs ne savent pas exactement quel est leur intérêt, et ne savent pas non plus exactement à quel groupe ils appartiennent, ni quelle solidarité ils doivent mettre en oeuvre. Ils font tous des hypothèses sur des scénarios socio-naturels qui proposent à la fois des définitions de la nature et des définitions des intérêts de ceux auxquels ils s'opposent. Ce point qui peut paraître très abstrait va jouer un rôle considérable dans l'interprétation de la procédure SAGE. Sur la politique La politique ne se limite évidemment pas à la représentation des électeurs, ni aux querelles de clochers, ni à l'intervention plus ou moins erratique des services de l'Etat. Faire de la politique, dans le cadre que nous avons retenu, ne veut pas dire que l'on favorise tel ou tel parti. Cette expression désigne une procédure de consultation, cruciale pour la réussite des SAGE, et qui permet de séparer les différentes opinions les unes des autres, afin de s'assurer de leur indépendance, pour ensuite pouvoir les regrouper afin de s'assurer de leur cohérence. Il s'agit donc de balayer par un mouvement qui paraît contradictoire une gamme de différends. Cette gamme est d'autant plus étendue que l'on se dispute à la fois sur la nature et sur les humains. Cette définition de la politique nous permettra de demander si les SAGE, dans telle ou telle situation, produisent ou non de la politique originale. Sur l'écologie Pour comprendre la procédure SAGE et notre interprétation il faut évidemment accepter l'idée que la nature ne forme pas le cadre immuable qui se situerait à l'extérieur du monde social, politique et économique. Il faut au contraire accepter l'hypothèse, commune en anthropologie, que l'eau, les rivières, les nappes, font partie intégrante du collectif humain. On peut même dire que la procédure qu'on nous a demandé d'étudier vise à intégrer encore plus finement l'eau dans la vie politique. L'écologie ne consiste donc pas à mettre la nature à l'extérieur mais, au contraire, à ne plus la considérer comme la réserve des actions humaines. Cela veut dire également que l'existence d'une ressource naturelle ne suffit évidemment pas à créer la conscience de cette ressource. Il y faut un grand nombre de médiations -histoire, catastrophes, réunions, personnalités, - afin d'impliquer ou d'intégrer la ressource dans les représentations. Ce point est capital pour la procédure SAGE puisque le périmètre repose sur un bassin versant, définition géographique qui peut n'avoir aucune contrepartie symbolique ou culturelle. S'interroger sur la cohérence socio-politique d'un périmètre, déja hydrographiquement défini, c'est donc porter le regard sur ces médiations, existantes ou non, agissantes ou modérées et ponctuelles, à développer ou à créer, qui utilisent les limites naturelles (un bassin versant) pour porter à l'existence une entité politique ou culturelle.   Sur la modernisation La procédure SAGE survient à un moment où commencent à se dessiner de grands bouleversements sur la façon de comprendre et de continuer la modernisation en France. Les expressions comme "agriculture moderne", "aménagement", "rectification", "équipement lourd" prennent parfois des connotations péjoratives ou se mettent à renvoyer à un passé récusé. D'autre fois, au contraire, la modernisation continue en incluant seulement de nouvelles précautions et procédures. Dans le premier cas, on cherche à mêler davantage encore les ressources naturelles et la vie publique, dans l'autre on s'efforce de retransformer la nature en simples moyen pour l'action. Il est donc crucial de comprendre, à travers les entretiens, si cette procédure nouvelle correspond à une modernisation "à l'ancienne" ou si, au contraire, on peut y discerner une façon différente de concevoir la vie politique. Autrement dit, la "politique de la nature" en germe dans la procédure SAGE est-elle appellée à devenir un élément durable de notre vie publique, par diffusion de cett innovation administrative et politique à d'autres lieux (les SAGE sont pour l'instant l'exception) ou d'autres domaines, ou un simple épiphénomène du au retard pris dans la prise en compte de cette ressource parmi d'autres, l'eau. ------------------------------------------- PLAN DU CHAPITRE II A: La CLE de tous les dangers - le cadre général 1°) Les difficultés propres à l'eau2°) La transformation du rôle et des fonctions de l'agriculture3°) La prise de conscience paradoxale de l'écologie4°) Les contradictions de l'administration5°) La nouvelle politique des limites6°) Conclusion: les CLE n'auront pas la vie facile B: Les grands types de conflits 1°) Les lignes de clivage classiques2°) Les lignes de clivage propres à l'eau C: La procédure SAGE: un noeud de contradictions peut-être fécondes 1°) Ce qui fait l'unanimité2°) Les paradoxes de la procédure   La procédure de mise en place des CLE prévue par la loi de 1992 se retrouve au beau milieu d'une multitude de problèmes d'une extrème complexité dont la plupart la dépasse de toutes parts. On ne peut évaluer ses chances de réussite et comprendre les expériences en cours sans situer d'abord le cadre général dans lequel elle s'insère -tel qu'il nous est apparu au cours des entretiens. Ce sera l'objet de la première section. Nous nous efforcerons de repérer ensuite les grands conflits auxquels la procédure se trouve confrontée et à l'intérieur desquels elle doit se situer. Ce sera l'objet de la deuxième section. Enfin, pour résoudre ces conflits à l'intérieur de ce cadre général, la procédure SAGE dispose d'un ensemble de qualités lesquelles, paradoxalement, sont autant de contradictions. Une fois ce premier inventaire établi, nous pourrons, dans le chapitre suivant, apprécier plus en détails les traits pertinents de la procédure et évaluer ses chances de réussite. Nous pourrons alors proposer quelques conseils et préparer ainsi au futur guide méthologique.   A: La CLE de tous les dangers - le cadre général PLAN DE LA SECTION A 1°) Les difficultés propres à l'eau2°) La transformation du rôle et des fonctions de l'agriculture3°) La prise de conscience paradoxale de l'écologie4°) Les contradictions de l'administration5°) La nouvelle politique des limites6°) Conclusion: les CLE n'auront pas la vie facile La CLE survient au milieu de transformations profondes que nous avons regroupé en cinq rubriques et qui définissent en grande partie le cadre général dans lequel elle va devoir évoluer. Ces rubriques constituent, pour les spécialistes, autant d'évidences de base, mais il nous a paru néammoins souhaitable d'en dresser la liste, dans la mesure où elles ne sont nulle part explicitées même pas dans le Guide Méthodologique. 1°) Les difficultés propres à l'eau La ressource en eau a le grave inconvénient d'être locale et ce irrémédiablement. Elle dépend d'autre part de conditions météorologiques globales qui rendent les calculs relativement incertains. Par sa nature même, elle établit donc un court-circuit entre action locale et incertitude globale qui rend malaisé son traitement juridique et administratif. Il n'y a pas d'unité de l'eau que l'on pourrait facilement objectiver, mais des eaux dont les représentations ne se recouvrent pas forcément. Dans un même bassin versant, on peut avoir à prendre en compte l'eau-pour-canoe-kayak, l'eau-transporteuse-de-graviers, l'eau-pour-l'irrigation, l'eau-potable, l'eau-pour-les-poissons, l'eau-pour-la-baignade, l'eau-tuyau, l'eau-pour-la-rivisylve, l'eau-pour-l'alimentation-de-la-nappe, l'eau-pour-l'électricité, l'eau-pour-le-paysage, l'eau-danger-d'inondation, l'eau-navigation, etc. On ne peut intégrer ou synthétiser facilement ces eaux différentes aux qualités et propriétés distinctes. Le transport gravitaire de l'eau, malgré sa force, sa constance et son universalité, ne suffit aucunement à créer, par lui seul, une unité d'action autour d'un bassin versant, d'une rivière, et encore moins d'une nappe. La géographie ou l'hydrogéologie ne font pas forcément de la bonne politique ou une culture commune. Nous reviendrons sur ce problème (voir p.$$) qui est essentiel pour la définition des périmètres. Cause ou conséquence de ces évidences, la prise en compte unitaire du bassin versant ou de l'eau, par les administrations est relativement nouvelle. Les MISE se mettent en place et commencent à travailler à des rythmes différents ; les conflits de compétence sont encore nombreux; il n'y a pas de conscience commune et surtout continue de la gestion globale de la ressource en eau. Le signe le plus révélateur de ce passé d'objet décomposé est l'état d'éclatement qui caractérise l'oganisation administrative en ce domaine, que l'on n'a commencé à réduire que très récemment, et avec des résultats inégaux, tant au niveau de la collecte des données qu'à celui de la police de l'eau. L'eau, bizarrement, représente quelque chose de relativement neuf, alors même que certaines eaux (potable, navigable, électrique, minérale, d'irrigation) sont portées administrativement par des organisations vénérables. Les CLE arrivent donc au moment où cette prise de conscience est à la fois répandue et très fragile. Nous reviendrons sur ce point essentiel, mais, pour la plupart des acteurs, l'eau, malgré sa charge poétique et imaginaire, malgré son importance pratique, reste largement invisible, considérée comme une évidence, comme un donné. Le précédent des adductions d'eau qui a organisé et mobilisé les maires, les conseils généraux, les syndicats mixtes au milieu du siècle, n'a pas suffi à modifier cette situation. Au contraire, on a l'impression qu'elle l'a renforcée en rendant cette ressource, rare jusqu'ici, aussi transparente et aussi facile que le geste de tourner un robinet. L'enjeu des CLE est de passer d'une eau silencieuse à une eau "bavarde", d'une eau dont le mieux est de ne jamais en entendre parler parce qu'elle est aux mains de techniciens fiables, ou parce qu'elle coule silencieusement "là bas" "dans la nature", à une eau enjeu de pouvoir et qui doit donc "mouliner" de la vie politique. Cette situation de transition se traduit, dans tous les entretiens sans exception, par des affirmations nombreuses sur ce qui a changé récemment dans la prise en compte de l'eau, comme si une crise très profonde, vécue parfois par les interlocuteurs comme une conversion, comme un chemin de Damas, avait rendu impossible de continuer comme avant. Cette transformation se traduit également par la liaison faite par tous les interlocuteurs entre l'eau et d'autres enjeux essentiels pour eux, comme l'aménagement du territoire, l'urbanisme, le développement économique, la politique agricole commune, l'écologie, etc. La transition est donc d'autant plus difficile à appréhender qu'il faut à la fois se concentrer davantage sur l'eau comme telle et s'en servir pour faire tout autre chose -ce qui explique la complexité des intérêts agrégés autour des CLE puisque l'eau sert de vecteur à bien d'autres enjeux (voir section p.$$). 2°) La transformation du rôle et des fonctions de l'agriculture Par la nature même du cycle de l'eau -amonts agricoles à population dispersée et producteurs d'eau d'un côté, aval urbanisés consommateurs d'eau, de l'autre- la question de l'eau rouvre le sempiternel conflit des villes et des campagnes. Les CLE se trouvent en plein dans cette bataille qui organise une grande partie de la vie politique, économique et affective de la France. Pas une zone sageable où ces lignes de clivage n'apparaissent. Or les CLE apparaissent juste au moment ou l'agriculteur doit modifier à nouveau complètement ses méthodes culturales et ses modes de gestion afin de ne pas être accusé d'être soit un pollueur, soit un gaspilleur, soit les deux à la fois. Il est pris donc deux fois à contre pied, une première fois parce qu'il ne s'est pas assez modernisé, une seconde fois parce qu'il s'est trop modernisé et a "oublié" les pratiques précautionneuses de ses pères. Cette tenaille explique une grande part des passions voire des fureurs que les CLE vont devoir régler, la surreprésentation des agriculteurs chez les élus, et le principe de "cogestion" des DDA, ne faisant que rendre les conflits plus aigus. L'internationalisation de l'agriculture rend évidemment encore plus compliqué le problème de la gestion de l'eau puisque, si l'on prend une vision globale du cycle de l'eau, la politique des quotas décidés à Bruxelles, ou la répartition des primes décidés à Paris, joue un rôle beaucoup plus important sur le niveau des nappes ou le débit des rivières en aval ou leur degré de pollution aux nitrates, que le climat! Les CLE sont donc encadrés par des problèmes de définition de l'agriculteur qui la dépasse totalement. Au cours de la mise en place des CLE, on va donc devoir passer d'un premier rôle traditionnel de l'agriculteur fin connaisseur de la rivière, attentif à ses transformations, respectueux de son régime: à un second rôle, également traditionnel, de l'agriculteur aménageur, modernisateur, simplificateur, indifférent à la rivière; à un troisième rôle où il doit, par des solutions locales, fines, complexes, reprendre une partie de ses anciennes préoccupations et redevenir "producteur d'eau de qualité" tout en intégrant les données écologiques, touristiques, esthétiques et économiques... Il y a de quoi craquer. Après la déprise agricole, vient la reprise de la terre mais sous des formes complètement différentes et avec l'accompagnement d'autres services de l'Etat. 3°) La prise de conscience paradoxale de l'écologie Tous les entretiens le notent, le cadre général de l'eau a été modifié par la prise en compte de l'écologie politique. Pourtant cette prise en compte est très paradoxale. Premier paradoxe, le cycle de l'eau en France n'a plus rien de "naturel" depuis longtems. Mêlée au développement des campagnes et des villes depuis des millénaires l'eau ne peut plus servir de réserve pour les fantasmes de la "pure nature": sources captées, rivières détournées, bassins-versants interconnectés, débits régulés par des barrages ou par des seuils, nappes pompées, champs drainés, bocages remembrés, réseaux d'adductions d'eau, d'égouts, de retraitement, d'irrigation, rien de tout cela n'est "naturel", sans parler des rivières totalement modifiées dans les zones minières. Ecologiser une rivière ou une ressource en eau, ne consiste pas à la rendre à son fonctionnement naturel, mais à modifier encore une fois son parcours selon d'autres principes, d'autres intérêts, d'autres esthétiques. Deuxième paradoxe qui touche au coeur de ce qu'on appelle l'écologie politique, pour pouvoir prendre en compte de façon intégrée la rivière, il faut intervenir davantage et non pas moins. Cet interventionisme et ce volontarisme accrus, tranchent à la fois avec la culture technique "aménagiste" du passé récent, et avec les idéologies conservationistes de nombreux écologistes. Une rivière plus écologisée, c'est une rivière plus instrumentée, plus suivie, où l'on intervient davantage, mais avec des procédures "douces" qui demandent plus de temps et qui coûtent parfois plus chéres, en tous cas qui mobilisent beaucoup plus de connaissances scientifiques fines et locales. Rien à voir avec le mythe de la nature "laissée à elle-même". Et pourtant l'on parle bien de "reméandrer", de "laisser divaguer" la rivière, de préserver les chevelus, les zones inondables, mais ce "laissez-aller" se fait sous haute surveillance. C'est tout le paradoxe de l'écologie politique. Troisième paradoxe qui renforce les deux premiers: la faiblesse congénitale des associations de défense de la nature qui rendent très difficile la mobilisation des opinions et la prise de parole des rivières "elles-mêmes". Nous reverrons ce problème lorsque nous traiterons de la question des porte-parole (p$$), mais dans de nombreux cas étudiés, les associations restent financièrement faibles, peu équipés juridiquement, et très confuses idéologiquement, ayant donc de grandes difficultés pour trouver leurs marques dans le jeu politique. Or, curieusement, cette relative absence n'empêche pas la prise en compte des préoccupations écologiques, mais celles-ci évoluent dans d'autres directions comme l'intérêt économique bien compris, ou la lutte contre le gaspillage (voir la fin du chapitre III). Les CLE tombent là encore au milieu d'un cadre général très contrasté qui ne lui facilité pas la tâche. D'une part elles doivent se servir d'un mouvement social de grande ampleur pour intégrer l'écologie et résister à d'autres politiques de l'eau, d'autre part ce mouvement social n'a pratiquement pas de troupes... rien en tous cas qui puisse se comparer aux poids des agriculteurs, des grandes compagnies de distribution d'eau, ou même des extracteurs de gravier. Et pourtant, la nature même de l'eau et des conflits suscités oblige à un comportement neuf, adaptés à des situations locales très contrastées, exigeant une grande finesse, et des connaissances scientifiques encore plus nombreuses et demandant une participation très démultipliée à l'échelle du terrain de camping, de la parcelle, de la pompe individuelle... 4°) Les contradictions de l'administration L'administration ne simplifie pas énormément le cadre général dans lequel les CLE doivent travailler. Dressons la liste de quelques uns des grands problèmes qui sont revenus dans les entretiens et qui compliquent la tâche des CLE. -Il y a d'abord le poids du passé récent au cours duquel les services de l'Etat, pour moderniser et équiper la France, ont autorisé, sans y regarder de trop près, les installations de pompage, les barrages, les extractions de gravier, les irrigations, le drainage et le remembrement. Dans chaque zone, on a signalé de ces opérations, devenues aujourd'hui des "cadavres dans les placards" et pointé du doigt les DRIRE, DDAF, DDE qui avaient laissé faire dans le cadre d'une orientation dominante jusque là d'aménagement et de développement volontaristes, en zone rurale essentiellement. Beaucoup critiquent ce passé récent, mais constatent aussi qu'il n'y a pas eu d'historique ou de bilan de cette phase de modernisation à tout va, si bien que la situation demeure très contrastée, parfois dans les mêmes services. Faute de bilan, ce passé inanalysé reste comme une sorte de refoulé des services qui leur enlève beaucoup de leur cohérence. -Mais la difficulté principale pour revenir sur ce passé récent "aménagiste" est que le service de l'Etat supposé prendre en charge la politique de l'eau et donc remédier à ces inconvénients souffre lui-même d'une absence congénitale de moyens d'action. Tous les interlocuteurs soulignent la faiblesse des DIREN et du Ministère de l'environnement. Ce manque de moyens, de traditions, de corps, décourage la plupart des interlocuteurs même de ceux qui sont les plus favorables à l'action des DIREN ou du moins à une action forte de l'Etat. -Cette ambivalence particulièrement génante pour le cas de l'eau -pouvoir théorique de tutelle immense, pouvoirs réels réduits- se complique encore par l'autre contradiction de la décentralisation. En effet, on veut à la fois obtenir plus de cohérence et d'unité d'action par la procédure SAGE mais en s'étant volontairement privé des ressources qui donnaient à l'Etat les moyens d'imposer une certaine vision de l'intérêt général. Il va donc falloir retrouver une cohérence avec des procédures de concertation à la fois lourdes et fragiles. C'est le problème central des CLE (voir p.**). -Le manque de moyens de l'environnement se recoupe avec la faiblesse des associations (voir sous-section précédente) pour donner parfois l'impression d'un écologisme de façade, d'autant plus virulent qu'il manque de base locale. -La question délicate des primes des fonctionnaires est revenue très souvent comme étant l'une des contradictions principales de l'administration dont les agents sont en quelque sorte obligés d'être juge et partie.D'abord parce que du fait de ces primes les choix techniques qu'ils opérent sont soupçonnés d'être entachés d'intérêts personnels : même en l'absence de données précises sur ce point, l'incertitude régnant est bien le signe que l'administration manque de clarté et qu'on ne peut la considérer sans examen comme le garant de l'intérêt général. D'autre part parce que l'execution des taches de police de l'eau est souvent considérée soit comme partiale, soit comme subalterne et donc délaissée au profit d'autres activités plus gratifiantes. -Ce manque de transparence voire d'indépendance des services de l'Etat rejoint un autre thème -sur lequel nous reviendrons- celui de la dépendance par rapport aux cabinets d'étude -souvent co-financés par l'Etat- et aux positions scientifiques ou aux solutions techniques retenues. -Toutes ces difficultés, signalées par nos interlocuteurs, se retrouvent toutes dans la critique générale sur le manque de muscle de la police de l'eau. "Sans la police des eaux le SAGE ne servira à rien, c'est comme les plans d'épandage jamais respectés", et cette formule résume bien le sentiment de ceux qui sont engagés dans les réformes et qui voient l'inapplication des règlements précédents. Comme le note ironiquement un agent du SEMA, le caractère réglementaire et contraignant du SAGE risque surtout de "géner les services chargés de l'appliquer". Les machoires de l'Etat manquent de dents et cette impuissance transforme a priori les procédures SAGE en une simple concertation -nous reviendrons sur ce point p.**. 5°) La nouvelle politique des limites La procédure SAGE survient au moment de transformations importantes concernant les formes sous lesquelles se développe la vie politique. En simplifiant beaucoup, on peut dire qu'auparavant la vie politique faisait beaucoup parler sur les questions de droite et de gauche, et d'un autre côté transformait les questions matérielles en techniques silencieuses (à moins que celles-ci par un brusque débordement n'entrainent des querelles de clocher que l'on appelle justement "de Clochemerle" pour montrer qu'elles ne sont pas politiquement dignes). Or, on assiste aujourd'hui à un renversement, ces échanges ne s'inscrivant plus dans les cadres traditionnels de la scénographie droite-gauche, mais se constituant sur des "problèmes matériels": les déchets, l'aménagement du territoire, l'eau, le tourisme, la réinsertion, etc., sujets qui cessent d'être réservés aux seuls experts et aux seuls services techniques. Pour le dire autrement, le débat public évolue d'une discussion sur des doctrines à un type de consultation, et d'une définition unilatérale des problèmes et des solutions à une procédure engageant des acteurs divers sur des questions locales. D'où l'extrème intérêt des CLE. L'impossibilité de traiter l'eau actuelle comme on a traité, au cours du siècle, les questions d'adduction d'eau potable, est évidemment renforcée par les limites enfin atteintes par la ressource elle-même. Comme le dit excellement cet génieur EDF: "la rareté crèe la communauté". La ressource en eau n'est plus l'extérieur de la vie politique, la réserve indéfinie où l'on pouvait toujours puiser, le complémentaire de l'ensemble social. On est obligé de l'intégrer parmi ces jeux à somme nulle qui compose une grand partie des politiques usuelles. Alors qu'auparavant on pouvait traiter l'eau comme un problème d'intendance qui engageait peu de conflits à long terme, puisque la ressource se situait "en dehors" de la vie sociale et qu'on pouvait facilement en déléguer le souci à des spécialistes, on est obligé maintenant de l'internaliser et d'en faire dans certains cas de la parole publique. Cette mise en parole d'une ressource naturelle -par le biais des instruments, des tableaux de bord (voir p.**), de la consultation- dont on ne pourra plus se débarrasser, est ce qui passionne évidemment le plus ceux des élus qui s'engagent sur la politique de l'eau. Mais cette nouvelle donne a des effets inattendus sur l'ensemble des experts, spécialistes, administrateurs ou scientifiques de l'eau obligés de passer sans crier gare d'une vision technique des problèmes à une vision éminemment politique pour laquelle ils ne sont pas toujours préparés. Même ceux qui ont dû modifier leur culture technique pour passer de l'eau-tuyau à l'eau-milieu-naturel, ne sont pas forcément prêts à passer d'une culture d'ingénieur à une culture politique avec tout le machiavélisme, la subtilité et la conscience des limites que cela suppose. Autrement dit, l'enjeu des CLE n'est pas seulement de faire entrer l'eau dans la parole publique des élus, mais aussi de faire entrer les techniciens dans une arène politique originale où ils doivent apprendre à passer des compromis nouveaux. Croisement difficile que nous espérons faciliter par ce rapport. 6°) Conclusion: les CLE n'auront pas la vie facile Pour toutes les raisons que nous venons de parcourir rapidement et qui forment le cadre général ou les évidences de base de nos interlocuteurs, on comprend aisément que les CLE ne vont pas avoir la vie facile. Mëme si l'inovation juridique qu'elle représente était parfaitement au point, même si tous ses promoteurs étaient d'accord, il faudrait prendre en compte, les spécificités du cycle de l'eau, la transformation des pratiques agricoles, les paradoxes de l'écologie, les innombrables contradictions de l'administration, et enfin, la nouvelle possibilité de mettre en politique une ressource naturelle.   B: Les grands types de conflits PLAN DE LA SECTION B 1°) Les lignes de clivage classiques a: les conflits d'origineb: le conflit ville/campagnec: le conflit entre communautés riches/communautés pauvresd: les conflits entre Régionse: les conflits entre départements et Régionsf: les conflits entre communesg: les conflits entre l'Etat et les organisations territorialesh: le conflit entre services de l'Etati:: les conflits entre ceux qui définissent les normes et ceux qui les appliquent 2°) Les lignes de clivage propres à l'eau a le conflit amont/avalb: le conflit eau superficielle/eau souterrainec: les lignes de clivage entre temps court et temps longd: les complications du rapport local/globale: e: les conflits entre cultures techniques différentes Après avoir défini le cadre général, nous pouvons maintenant passer en revue les conflits plus particuliers auxquels les CLE doivent faire face. La première chose à comprendre c'est évidemment que ces conflits sont la raison d'être des CLE. Il nous restera, dans la troisième section à voir comment la procédure SAGE est armée pour y répondre et dans le chapitre suivant quelles sont ces chances de réussite. Les ingénieurs n'aiment pas toujours les conflits et les controverses, préférant souvent l'unanimité et l'apparence de certitude des données objectives. Malheureusement, la question de l'eau se prête très mal, semble-t-il à cet unanimisme. Pour comprendre les situations et espérer d'y jouer un rôle, il faut laisser se déployer les conflits au lieu d'essayer de les réduire trop rapidement. L'innovation des CLE, rien ne sert de le cacher, tombe tête baissée dans un ensemble assez effrayant de conflits auxquels elle va devoir s'efforcer de remédier. Selon les cas, ces conflits sont plus ou moins importants et nous en dresserons donc la liste sans chercher à les hiérarchiser. On peut toutefois distinguer les conflits classiques -qui s'appliquent aussi d'autres sujets- et ceux qui semblent particuliers à l'eau. 1°) Les lignes de clivage classiques a: les conflits d'origine Dans la plupart des cas étudiés, les interlocuteurs font référence à des conflits, voire à des batailles, qui ont eu lieu dans un passé plus ou moins récent et qui organisent encore les mentalités ou les réactions (barrages abandonnés, crues exceptionnelles, sécheresses dramatiques, "affaires" scandaleuses, projets d'implantation odieux etc.). Ces grands événements jouent le rôle des mythes dans les récits d'origine que nous rapportent les anthropologues. b: le conflit ville/campagne Chaque SAGE est une répétition de la fable du rat des villes et du rat des champs et se trouve, comme nous l'avons déjà souligné, au beau milieu des plus grands clivages de la vie politique française. Témoin ce superbe exemple raconté par un membre de l'agence SN: "on avait fait invité le maire, on a fait un banquet avec les couteaux dans les poches et les voitures dont le moteur tournait pour pouvoir partir plus vite, ils ont dit Ôon ne va pas se mettre sous la tutelle d'un RPR aval urbanisé' superbe mélange d'une définition géographique, culturel et politique d'un clivage. c: le conflit entre communautés riches/communautés pauvres Evident mais essentiel dès qu'il s'agit de définir les clés de répartition. Il recoupe en grande partie et selon les zones, d'autres clivages comme urbain/rural, ou amont/aval.On recueille d'ailleurs souvent la crainte des petites communes de se voir imposer des travaux par des agglomérations plus importantes. Le SAGE est appréhendé comme une forme d'intercommunalité, et produit les mêmes réactions. Un agent d'une DDAF du bassin parisien note par exemple : "X. est très réticent, le SAGE pour lui c'est "la grosse machine", il a peur de se faire manger". d: les conflits entre Régions Les CLE sont évidemment faites pour absorber les contradictions entre divisions administratives, le cours des rivières ayant la mauvaise idée de franchir allègrement les barrières juridiques malgré le soin apporté par les révolutionnaires au découpage des départements. e: les conflits entre départements et Régions Selon les cas la situation est très contrastée certains départements poussant les CLE contre l'inertie des Régions, alors qu'ailleurs ce sont les Régions qui sont en pointe et qui doivent pousser les départements.   f: les conflits entre communes C'est évidemment le plus massif puisque la multiplicité des communes se prête fort mal à la gestion collective d'un bassin versant unité géographique qui intéresse, si l'on peut dire, les gouttes d'eau, mais qui ne correspond souvent à rien dans les mentalités ni dans les formes administratives malgré la multiplicité des syndicats intercommunaux. Chaque CLE doit donc pacifier, aplanir, repasser un nombre incroyable de micro-conflits entre communes voisines. g: les conflits entre l'Etat et les organisations territoriales Soit qu'il soit fort -interdisant des ouvrages qu'il avait d'abord autorisé ou que souhaitaient les collectivités locales- soit qu'il soit trop faible et qu'il ne puisse ni faire la police, ni maintenir l'indépendance des décisions, l'Etat apparaît, dans beaucoup de cas comme ayant un comportement erratique -d'après certains aussi erratiques que le climat! h: le conflit entre services de l'Etat Trop évident pour avoir besoin d'être développé, les MISE permettant d'ailleurs de souligner les errements du passé et d'y mettre fin en partie sans toutefois unifier les doctrines et les visions. Le collège de l'Etat dans les CLE permettant à la fois de faire la synthèse et de laisser la place aux conflits ou aux différences d'appréciation. i:: les conflits entre ceux qui définissent les normes et ceux qui les appliquent Ce conflit joue un rôle chaque jour plus important puisque les normes de qualité -généralement européenne- sont produites très loin de ceux qui sont supposés leur obéir. Une minuscule modification dans les seuils acceptables de nitrate ou de plomb et c'est toutes les relations entre tous les acteurs de l'eau qui se trouvent modifiées. Le contrôle sur la fabrication même des normes jouera un rôle essentiel dans la maîtrise de la politique de l'eau. 2°) Les lignes de clivage propres à l'eau En plus de ces conflits habituels que l'on retrouve dans beaucoup d'autres querellles -déchets, énergie, emploi, aménagement, tourisme, etc.- il y a un certain nombre de lignes de clivage qui nous paraissent propres au cycle de l'eau et qui compliquent terriblement la tâche des CLE. a le conflit amont/aval Son importance est trop évidente pour qu'il soit utile de le développer puisqu'il organise toutes les zones sageables. Pour être exact il faudrait d'ailleurs mieux opposer les "producteurs d'eau" aux "consommateurs d'eau". Les CLE sont d'ailleurs vu comme le moyen de mettre en cohérence l'amont et l'aval mais aussi comme le moyen pour l'aval de dominer encore plus l'amont. b: le conflit eau superficielle/eau souterraine Il n'y a pas d'accord naturel entre les deux. Le SAGE Haut-Doubs Haute Loue, par exemple, regroupe un massif sans rivière dont le sous-sol est à la fois valorisé par les grottes et quasi-inconnu dans son fonctionnement. Le cas de la nappe des Grés Vosgien est encore plus curieux puisque les consommateurs et les producteurs sont attachés par un lien invisible connu des seuls géographes. c: les lignes de clivage entre temps court et temps long Selon les cas, les SAGE sont obligées de prendre en compte des échelles de temps complètement différentes selon les sols -calcaire, kartzique, granitique- et selon la vitesse de circulation ou d'épuisement des nappes. Autrement dit, l'hydrogéologie a des conséquences politiques complètement différentes selon les cas. Par exemple, l'eau du plateau granitique de Millevache ruisselle en quinze jours au bec de Vienne sans constituer de réserve, imposant ainsi aux acteurs une dynamique de décision complètement différente de la nappe d'Alsace qui met cent ans pour aller de Mulhouse à Colmar. Il ne s'agit pas là d'un déterminisme géographique mais de la prise en compte par une organisation politique nouvelle de contraintes temporelles qui ne correspondent ni au rythme des élections, ni même à ceux du climat. Formule lapidaire d'un chercheur qui résume assez bien les difficultés: "le SAGE grès Vosgiens est à 100 km à l'Est de la consommation et à 10.000 ans dans le temps...". Comme dans toutes les querelles sur les ressources naturelles on retrouve cette obligation de prendre en compte dans une organisation politique des échelles entremêlées pour lesquelles il n'existe pas de sensibilité, ni d'imaginaire. d: les complications du rapport local/global L'eau définit par nature un rapport aussi compliqué dans l'espace que dans le temps. D'abord évidemment parce qu'elle ne suit pas les limites admninistratives, comme nous l'avons souligné, mais aussi parce qu'elle compose un rapport très curieux entre le local et le global. Comme le dit le proverbe "ce sont les petits ruisseaux qui font les grandes rivières", ce qui offre en fait un modèle littéral à la composition politique d'une volonté générale à partir des volontés particulières. Conséquence, il faut agir sur l'eau à l'échelon du ruisseau, du champ, de la rive, sans pouvoir sauter aucun échelon puisque le circuit est, par essence, continu. On voit donc bien le problème politique particulier de l'eau qui oblige en quelque sorte à la subsidiarité. Quelles que soient les forces mobilisées il faut agir localement, sur telle rive, tel seuil, tel pompage. Autre façon de le dire, on ne peut se passer de l'action continue, volontaire, efficace de chaque membre de chaque section de rivière ou de chaque zone de nappe. Ces problèmes de localité, continuité, transitivité, subsidiarité, composition, propres à la circulation de l'eau sont évidemment compliqués par les court-circuits, habituels dans les questions écologiques, entre le contexte local et les "affaires" globales qui peuvent soudainement mobiliser beaucoup plus largement une société.   e: les conflits entre cultures techniques différentes Dans tous les entretiens on retrouve cette opposition à la fois de génération, de mentalités, de cultures que l'on peut simplifier entre l'eau-transport et l'eau-milieu naturel, qui recoupe partiellement celle entre aménagement hard, et méthodes dites soft. Cette division compte autant que les autres et permet des alliances entre collèges tout à fait différentes de celles qui se font selon les clivages politiques ou organisationnels. C: La procédure SAGE: un noeud de contradictions peut-être fécondes PLAN DE LA SECTION C 1°) Ce qui fait l'unanimité a: la nouveauté de la procédure rend difficile l'évaluationb: la diversité extrème des situations rend délicate l'échange d'expériencesc: intérêt global pour la procédure qui correspond à une attented: la procédure est très lourde et doit être réservée aux cas gravese: la quantité de travail pour la mise en place est considérablef: quand ça marche bien c'est qu'il y avait déjà quelque chose en placeg: les informations et le guide méthodologique sont insuffisants 2°) Les paradoxes de la procédure a: pourquoi une procédure si lourde pour une simple concertation?b: quel est le poids juridique du SAGE?c: est-il vraiment possible de répartir les sacrifices et d'arbitrer les usages?d: comment re-centraliser avec une procédure aussi décentralisée?e: la CLE peut fonctionner à condition de ne rien remettre en cause et de faire autre chosef: la CLE est à la fois trop large et trop restreinteg: la CLE n'est pas à la bonne dimensionh: les exigences de la CLE sont en fait énormes   Après avoir considéré le cadre général dans lequel s'insère les CLE (section A), puis les principaux conflits au beau milieu desquels on a lancé cette innovation (section B), nous pouvons entrer davantage encore dans le vif du sujet et passer en revue les principaux traits de la procédure qui doivent, selon ses inventeurs, lui permettre de résoudre en partie ses conflits et affronter ce cadre général. Si l'on dépouille attentivement les propos de nos interlocuteurs, on s'aperçoit que les CLE sont saisies comme autant de dispositifs contradictoires. Par exemple on demande à une procédure décentralisée de permettre une re-centralisation; ou bien, on confie des tâches d'étude à une assemblée qui n'a pas de personnalité juridique et ne peut être maître d'ouvrage; ou encore, on demande un arbitrage fort qui vise à modifier les usages à une institution protoplasmique; et ainsi de suite. Ces contradictions, il faut le noter tout de suite, ne prouve en rien l'échec de la procédure. Au contraire, considérant l'ampleur des conflits et les défis du cadre général, aucune innovation simple, cohérente, logique ne pourrait être à la hauteur. Tous ces traits contradictoires peuvent s'avérer féconds. Dans le chapitre sur les conseils (voir p **) nous nous efforcerons de montrer comment il est possible d'en tirer partie. En attendant, il ne sert à rien de nier les bizarreries de cette innovation, et nous allons, dans cette section en déployer les tensions internes avec la même franchise que nos interlocuteurs. 1°) Ce qui fait l'unanimité a: la nouveauté de la procédure rend difficile l'évaluation La première tension interne, trop évidente pour qu'il soit la peine de la développer, tient à la nouveauté du dispositif étudié à chaud. Les interlocuteurs, même quand ils ont des opinions fortes, parlent tous au conditionnel et restent dans l'expectative. L'aspect expérimental des premières prises de contact, des premières réunions de CLE, est souligné par tout le monde. Mais, comme nous l'avons dit dans l'introduction, il s'agit là des limites générales à la fois de la procédure et du présent rapport. C'est un risque accepté par les enquêteurs comme par les interlocuteurs. b: la diversité extrème des situations rend délicate l'échange d'expériences La deuxième tension interne, signalée par tous les interlocuteurs, tient à la diversité des situations qu'une même procédure doit être capable d'unifier quelque peu. Presque chaque entretien commence par un avertissement sur le caractère particulier des conflits locaux, de la rivière ou de la nappe, du régime hydrographique, de l'agence, des personnalités locales, de la culture technique, caractère qui semble défier la généralisation (et rendre de surcroît inutile le retour d'expérience de notre étude). On retrouve évidemment dans ce trait souligné à l'envi, la nature locale par essence des rivières, mais aussi les grands déterminismes géologiques, climatiques et économiques. On ne peut pas traiter de la même façon les eaux abondantes du Nord et les eaux torrentielles et erratiques du midi, les nappes d'agriculture intensive et les eaux du "tourisme vert", les agences de bassin riches et les agences pauvres, les zones urbanisées et les zones de déprise, les sujets de conflits anciens et les zones calmes. Pourtant, comme la procédure SAGE est très nouvelle, très vague encore et très peu instrumentée elle permet, paradoxalement, de relier des cas très différents par un réseau très souple de connaissances et d'échange d'expériences. c: intérêt global pour la procédure qui correspond à une attente Après avoir mis en doute l'utilité de leurs propos en soulignant la nouveauté de la procédure et l'idiosyncrasie de la situation locale, il y a une relative unanimité sur l'intérêt de la procédure et sur le fait qu'elle correspond à un besoin et qu'il faut essayer de jouer le jeu. Cette unanimité -qui ne se retrouve pas ensuite dans l'interprétation de ses chances de réussite- est évidemment biaisée par l'échantillon interrogé puisque nous n'avons rencontré que des interlocuteurs aux prises avec les SAGE. En fait, l'accueil fait à la procédure par les interlocuteurs a le plus souvent la forme suivante: nous disposons enfin d'un outil qui permet de poser les problèmes aigus d'une autre façon et auquel il faut laisser sa chance même s'il est bourré de contradictions et que ses chances de réussite à long terme soient faibles. d: la procédure est très lourde et doit être réservée aux cas graves En dehors d'un seul interlocuteur qui trouve la procédure légère, tous les avis se rejoignent sur sa lourdeur et sur le fait qu'il faut donc la réserver aux cas de conflits aigus pour lesquels aucune autre procédure n'est viable. Il faut d'ailleurs souvent résister à la pression des élus qui veulent l'utiliser pour des cas faciles ce qui revient à compliquer inutilement les choses. Cette unanimité, soulignons-le tout de suite, ne prouve d'ailleurs pas que la procédure réglera les problèmes aigus pour laquelle on doit la réserver mais simplement que sa lourdeur interdit de "paver" les SDAGE avec des SAGE. e: la quantité de travail pour la mise en place est considérable En rapport avec le caractère expérimental de la loi, les interlocuteurs signalent tous qu'ils ont accepté jusqu'ici de bricoler, avec les moyens du bord, pour dégager les ressources, le temps, la main d'oeuvre pour assurer les études, rédiger les notes de synthèse, assurer le secrétariat, lancer les concertations mais que cette situation n'est ni durable, ni généralisable. Il s'agit, en tous cas, d'une innovation extrèmement coûteuse, ce trait est souligné même lorsque les interlocuteurs se passionnent pour elle. Au coût en temps, et en argent, il faut ajouter le coût en concertation, en réunions, en palabres, en négociation. f: quand ça marche bien c'est qu'il y avait déjà quelque chose en place Tout le monde est d'accord sur ce point, on ne peut créer ex nihilo une CLE, il faut se couler dans des institutions existantes et sur des modes de coordination déjà en place, sans cela "on va au casse pipe". Les syndicats mixtes, les procédures de contrats de rivière, voir des pré-SAGE, ont toujours déjà pavé le chemin des cas qui ont avancé plus rapidement que les autres. Autre façon de le dire on ne peut pas accélérer énormément les choses et il faut accepter de perdre du temps. Pas de saut possible. Comme le dit un interlocuteur: "le SAGE ne sert à rien s'il n'y a pas énormément de discussions". g: les informations et le guide méthodologique sont insuffisants Le mérite reconnu au Guide, comme aux textes plus réglementaires est qu'il fournit une démarche balisée et un fil conducteur minimum permettant d'avancer dans la procédure. Les agents chargés de l'application se trouvent néanmoins confrontés à des difficultés sur lesquelles le document est muet, alors qu'il est excessivement complet sur des thèmes peu mobilisés (la carte des acteurs à prendre en compte par exemple). Il est révélateur que ce soit davantage le condensé du Guide qui soit utilisé, plutôt que le texte intégral considéré comme trop difficile à manier. Un autre critiques majeure est que le texte ne prend pas en compte les contraintes du travail administratif, et notamment le coût de l'information à collecter, des contacts à prendre, des réunions à organiser, etc . Il pêche donc beaucoup par excés. 2°) Les paradoxes de la procédure Nous pouvons passer maintenant au résumé des principaux traits de la procédure que nous avons choisi de présenter comme des contradictions soient fécondes soit dangereuses. a: pourquoi une procédure si lourde pour une simple concertation? La principale tension interne vient évidemment de cette contradiction: pourquoi passer par un tel parcours du combattant, pour déboucher sur une CLE-I qui ne peut rien faire, n'a pas d'argent, ne peut exercer la maîtrise d'ouvrage, et débouche sur un document dont le poids juridique est incertain -voir plus bas. Autrement dit, s'il s'agit de faire parler les acteurs en conflit, ne peut-on pas faire plus léger; inversement, si le but est de passer en effet à la CLE-II, pourquoi ne pas avoir accordé les moyens financiers, institutionnels et juridiques? De ce point de vue, la procédure apparaît comme un compromis, une cote mal taillée -ce qui ne prouve pas d'ailleurs qu'elle ne peut pas fonctionner, au contraire. b: quel est le poids juridique du SAGE? Il y a une grande tension entre la durée et presque la solennité de la procédure et l'incertitude qui règne dans les esprits sur le poids juridique du document final du SAGE. La diversité des opinions sur ce point est immense. D'ailleurs beaucoup d'interlocuteurs, même dans l'administration, ne savent pas exactement si le document est opposable au tiers, ou opposable à l'administration seulement. Certains se réjouissent de ce que le document soit faible ("Le SAGE c'est pas mal si ça n'est pas juridiquement puissant"), alors que d'autres s'inquiètent au contraire de sa force ("si ça marche c'est la chicanerie assurée, le Conseil d'Etat va travailler à fond"). Certains enfin entretiennent volontairement le flou, profitant des incertitudes actuelles, estimant dans ce domaine comme dans d'autres qu'il ne vaut mieux pas trop rigidifier un objet dont le principal avantage est la souplesse d'emploi. c: est-il vraiment possible de répartir les sacrifices et d'arbitrer les usages? Nous reviendrons sur ce point longuement puisque c'est le point politique clef: la nouvelle procédure ouvre-t-elle un nouvel espace politique permettant aux acteurs de modifier leurs intérêts et de se retrouver sur d'autres lignes que celles qu'ils avaient sans elle? Or cela dépend du passage à la mise en oeuvre du SAGE, notamment par le biais de la Communauté locale de l'eau mais aussi par l'éventuel poids réglementaire que fera peser le schéma sur les actes des autorités publiques. Cette deuxième phase que nous notons, rappelons-le, CLE-II, dépasse la concertation et les études pour répartir les usages et les arbitrer au prix de sacrifice. Or, à peu près aucun interlocuteur ne croit à la Communauté locale de l'eau, véritable "Hara-kiri" pour les élus qui restent majoritaires. Plus largement très peu entrevoient une évolution radicale, sous une forme ou sous une autre dans cette deuxième phase, laquelle pourtant donne seule son sens à la première. D'où une contradiction de fond dont il paraît, pour le moment très difficile de juger si elle est ou non féconde. A moins de supposer que, à l'instar d'autres instruments réglementaires du même type, ce dispositif restera un outil, dont la puissance sera celle -ni plus, ni moins- que les principaux intervenants locaux accepteront de lui conférer. d: comment re-centraliser avec une procédure aussi décentralisée? C'est une autre contradiction qui, elle, est jugée potentiellement plus féconde puisqu'elle correspond à beaucoup d'autres procédures de ce type depuis la loi de décentralisation. Puisque la décentralisation est irréversible, comment refaire autrement de la cohérence à propos d'une ressource naturelle que ni les syndicats de riverains, ni les communes, ni les conseils généraux, ni les Régions, ni les services de l'Etat ne peuvent maîtriser complètement -les agences de bassin correspondant à l'unité cohérente mais à une autre échelle et sans autre pouvoir que celui de banquier. Ce problème était typiquement confié autrefois aux services de l'Etat garants de l'intérêt général. Or, il faut à travers cette procédure à la fois démultiplier, localiser, impliquer, et, d'un autre côté, agréger, répartir, désintéresser, bref produire, selon d'autres conduits et d'autres procédures, de la volonté générale. Cette contradiction, propre à la politique elle-même, est probablement jouable mais elle suppose de disposer du temps de la discussion, et d'allier une habileté certaine avec l'emploi de moyens d'action importants (Voir conseils chapitre IV).. e: la CLE peut fonctionner à condition de ne rien remettre en cause et de faire autre chose Même en acceptant de réserver la CLE aux cas graves, et même en admettant que le document juridique ait une certaine force, et en acceptant l'idée d'une certaine marge de manoeuvre, les interlocuteurs ne se font pas trop d'illusion du fait de l'inapplication chronique des lois et réglements précédents, et surtout, de l'absence de police sérieuse de l'eau. Cette citation exprime bien ce sentiment: "la CLE permet d'établir les priorités sans mettre en cause les grands lobbies, à la marge elle sera utile". Cette position est importante car elle permet d'utiliser positivement et non négativement toutes les autres choses que permet la CLE. Nous savons bien, en sociologie de l'innovation, que la plupart des innovations réussissent pour des raisons très différentes de celles de leur concepteur. Il faut donc se préparer peut-être à des détournements et réutilisations intéressantes de la loi. Il faut aussi ne pas en attendre trop et éviter ainsi les déceptions. En dehors de quelques militants de la loi, les avis sont en fait très pondérés sur les avantages marginaux à en attendre. Ils en attendent des effets de pédagogie, de prise de conscience, de concertation, de sensibilisation. f: la CLE est à la fois trop large et trop restreinte Tous les interlocuteurs soulignent cette tension interne, dans la composition même de la CLE et qui la rend à la fois pléthorique ("on ne peut pas travailler à 48") et trop étroite lorsqu'il faut impliquer tous les maires, tous les syndicats mixtes ou tous les utilisateurs. La réduction en nombre fait évidemment partie du travail de la représentation, bien adapté à la décision, mais elle entre en contradiction avec le travail de la concertation, mieux ajusté à son rôle de simple consultation. Entre décision et consultation, la tension est très grande et les solutions pratiques sont nombreuses pour y remédier (bureau, secrétariat technique, commissions élargies -voir les conseils pratiques p.**). Pour tirer parti de cette tension, il faut accepter que la CLE ait une "géométrie variable" officieuse qui déborde beaucoup la composition officielle et son mode de fonctionnement. g: la CLE n'est pas à la bonne dimension On retrouve ici à la fois le problème des périmètres -qui font l'objet d'âpres discussions- et celui du rapport particulier entre le local et le global discuté plus haut. En effet, les problèmes qu'elle doit gérer débordent largement le cadre du bassin versant ou de la nappe. C'est le cas particulièrement dans la Région Ile de France, où les CLE seraient traversés par des problèmes qui les dépassent mais qu'elles ne peuvent, contrairement à l'adage, feindre d'organiser. Chaque interlocuteur a sa propre version sur la bonne unité d'action et elle recoupe rarement le périmètre choisi. D'où l'obligation, là encore, de pratiquer une "géographie variable" et d'établir des entrées/sorties avec les autres unités. Comme les autres, cette tension peut-être féconde puisqu'elle ajoute un échelon intermédiaire, un corps intermédiaire sous la forme un peu mythique mais intéressante de ce "parlement local de l'eau" auquel font allusion quelques uns de nos informateurs. h: les exigences de la CLE sont en fait énormes La tension interne à la fois la plus forte et la plus intéressante tient en fait à l'énormité de ce qu'elle exige sous ses dehors à la fois lourds et innocents. En effet, pour exister vraiment, même sans passer à la CLE-II, et à une mise en oeuvre effective et radicale du SAGE, il faudrait obtenir une modification importante des comportements de ses membres -élus, services de l'Etat, usagers agricoles, usagers industriels, consommateurs. En effet, pour ouvrir une marge de manoeuvre en cas de conflits durs - qui sont une des configurations où la procédure est jugée utile- il lui faut faire accepter des changements importants à tous ses membres: unification des services de l'Etat, renforcement de la police des eaux, changement d'habitude des élus et des conseils généraux, modification des pratiques culturales, des procès industriels, implication des écologistes, activisme des riverains, changement de culture technique. Autrement dit, si on juge une innovation par le fait qu'elle peut être acceptée sans trop de changements, cette innovation heurte de plein fouet à peu près tous ceux qui sont supposés s'y atteler... Pour la mettre en oeuvre et la faire réussir, il ne faut donc pas avoir la naïveté de croire qu'elle est attendue comme le Messie, ou qu'elle correspond à un évident progrès. Il faut au contraire dans chaque situation, apprécier l'étendue exacte des fonctions qu'elle peut remplir; et faire preuve d'un sens politique extrèmement fin dans sa mise en oeuvre. C'est à dégager les règles de cette finesse que nous devons maintenant nous atteler. ------------------------------------------------- PLAN DU CHAPITRE III A) Comment faire de la parole publique avec de l'eau? 1°) La mise en cohérence 2°) La désignation des porte-parole 3°) La production des connaissances B) Comment modifier le comportement des différents acteurs? 1°) L'usage administratif du SAGE 2°) La dynamique politique C) Comment peut-on associer la nature de l'eau à la vie sociale? 1°) Donner à la ressource une nouvelle unité 2°) Le changement de culture technique 3°) Laisser la ressource agir par elle-même Dans le chapitre précédent, nous avons passé en revue le cadre général que doit affronter la procédure SAGE -section A-, les principaux conflits au sein duquel elle se trouve obligée de se mêler -section B-, enfin les contradictions de structures qui doivent lui permettre d'affronter les conflits à l'intérieur des contraintes imposées par ce cadre général -section C. Il nous faut maintenant passer à l'anayse plus détaillée de la dynamique des SAGE de façon à comprendre quelles sont ces chances de réussite, et par quelle règle tactique et stratégique on peut le mieux tirer parti de cette procédure à la fois fragile et intéressante. En principe le problème peut paraître simple. Voici une nouvelle procédure qui vise à donner à la fois de la cohérence et une voix publique aux problèmes de l'eau. Cette nouvelle procédure n'a d'intérêt qu'à la condition de prouver qu'elle peut modifier le comportement des acteurs qui y sont parties prenantes. Dans le cas contraire en effet, elle n'apporte rien de neuf par rapport aux procédures existantes puisque les positions et les intérêts ne sont pas modifiés et les situations de blocage et de conflits auxquelles le dispositif est aussi censé répondre, resteront comme elles étaient. L'ouverture de ces marges de manoeuvre dépend, à son tour, de nouveaux rapports à la ressource, rapports qui ne pouvaient exister avant la procédure. Le problème nous dicte donc la manière de le présenter. Dans la première partie de ce chapitre -section A- nous allons enquêter sur les façons de mettre "en voix" la ressource; puis, dans la deuxième section -B- nous chercherons à discerner si cette mise en parole publique ouvre ou non des marges de manoeuvre. Enfin, dans la troisième section -C-, nous serons amenés à analyser comment les différents acteurs prennent en compte l'eau et établissent avec la ressource des rapports différents. Conformément à l'esprit de ce rapport, nous allons recourir plus encore aux citations des interviewés de façon à coller le plus possible à ce qu'ils disent et à dégager les principes d'action sous-jacents. Il ne nous restera plus alors, dans le dernier chapitre, qu'à offrir un certain nombre de conseils stratégiques et pratiques, de façon à tirer parti le mieux possible de la procédure SAGE, étant données à la fois ses contradictions internes et ses originalités.   A) Comment faire de la parole publique avec de l'eau? PLAN DE LA SECTION A 1°) La mise en cohérence a: Comment rabattre les divisions politiques sur les divisions admnistratives? b: comment sortir du coup par coup? c: comment définir une volonté encore plus générale? d: conclusion 2°) La désignation des porte-parole a: un porte-parole peut en cacher un autre b: tout le monde est-il représenté? c: distinguer les porte-parole de leurs mandants 3°) La production des connaissances a: en savons-nous assez pour prendre en compte la ressource? b: sommes-nous assez indépendants des experts? c: avons-nous les tableaux de bord qui permettent le retour d'expérience? La transformation d'un problème nouveau comme celui de l'eau en vie politique explicite peut être regroupée en trois rubriques différentes: -comment créer de la cohérence à partir d'une multiplicité d'approches? En effet le problème de l'eau n'est pas nouveau. Ce qui est nouveau c'est de vouloir l'unifier le long d'une ligne, le bassin versant, la nappe, qui paraît naturelle, mais qui, du point de vue politique, culturel, administratif, reste complètement artificielle. -comment trouver les bons porte-parole dont chacun parle au nom d'une partie de cette nouvelle volonté générale qui s'est fait jour par la mise en cohérence de l'eau; (rappelons que parmi ces porte-parole il faut compter les experts, chercheurs, écologues lesquels affirment ce que peut subir une rivière, ou supporter une nappe, au même titre que les élus, lobbyistes, syndicalistes, administrateurs qui parlent au nom de ce que veulent leurs mandants); -comment produire les instruments, les connaissances, les données, les tableaux de bord, qui permettent de rendre lisible et dicible la ressource, et qui permettent surtout de rendre visibles les actions prises et les expérimentations faites; sans se retour en effet, la mise en parole publique reste vaine; ce sont des paroles "en l'air", comme on dit, et qui n'embrayent sur rien. Nous passerons donc en revue dans les trois sous-sections suivantes, les question de la cohérence, des porte-parole, et de la production des connaissances. 1°) La mise en cohérence Tous les interlocuteurs signalent l'incohérence des choix, des décisions, qui perturbe leur zone d'action. Mëme lorsqu'ils ne sont pas d'accord pour dire que la procédure SAGE servira à quelque chose, ils admettent tous que quelque chose doit être fait pour mettre fin ou pour limiter la pagaie. a: Comment rabattre les divisions politiques sur les divisions admnistratives? La première mise en cohérence consiste à utiliser pour définir les problèmes de l'eau, un cadre géographique, hydrographique, géologique ou hydrogéologique et à rabattre sur lui les divisions administratives ou politiques. Or ce rabattement ne se fait pas de lui même. Le trajet d'une goutte d'eau, même s'il peut définir un bassin versant, ne définit pas pour autant une communauté d'intérêt politique. Pour qu'il y ait coincidence des limites, il faut y ajouter des intermédiaires, des relais, qui permettent de "porter" cette conscience commune qui fait coincider la géographie avec la politique. Or, il y a de très nombreuses traces dans les entretiens que les élus politiques sont porteurs de cette nouvelle unité, ou que cela devient, au contraire, un enjeu délicat à manier. La question devient donc de savoir s'il existe un relai politique qui trouve son intérêt dans la prise en compte de l'unité géographique pour modifier à son profit les autres unités politiques déjà présentes. Faute de cette saisie par l'homme politique pour son intérêt, il est impossible d'espérer une prise en compte de l'unité naturelle sous prétexte qu'elle est dictée par la géographie. La géographie ne dicte malheureusement rien. Pourtant, il semble que l'eau, parce qu'elle circule et passe de l'un à l'autre en créant des solidarités -pollution, alimentation, ressource-, puisse offrir un assez bon lien social si elle se trouve saisie par un intérêt politique. C'est tout l'enjeu des SAGE: se servir du caractère circulant de l'eau comme du baton-témoin des courses de relai, afin de recréer des solidarités et déplacer les conflits. On voit bien cet usage dans cette analyse d'un élu du Gard revenant sur le problème du barrage de Laborie: "si la CLE avait existé à l'époque j'aurais eu gain de cause" et expliquant comment il avait voulu forcer un adversaire politique à modifier son comportement en se servant de la cohésion de l'eau: "le maire d'Alès prend 10.000m3 d'eau et il veut en pomper 20.000 m3 et il ne voulait pas s'occuper du barrage d'Alès; j'ai dit Ôje suis pas d'accord, tu pompes pas si c'est pas ton problème' "Georges" a fait comme il voulait.". On voit bien dans ce cas révélateur comment l'on s'efforce de mailler une action politique en se servant de la logique de l'eau. Cette analyse se traduit par la nécessité, pour nos interlocuteurs, de trouver, comme ils disent "la locomotive" locale sans laquelle on ne peut rient tirer. Ce qui ne veut pas forcément dire un élu aussi longtemps que le travail de consultation politique est pratiqué par quelqu'un. b: comment sortir du coup par coup? Une fois mis en place un relai, il est possible d'utiliser le parcours de l'eau pour envisager des scénarios d'aménagement et pour critiquer l'incohérence des choix précédents. Les exemples de cet usage et de cette critique sont innombrables et résumés par cette phrase d'un arboriculteur: "avant le SAGE on ne faisait que des petits projets au coup par coup". Prenons simplement quelques exemples pour illustrer à la fois l'attrait de cette mise en cohérence et les difficultés de son application pratique. Rappelons que l'on ne peut évidemment opposer de façon manichéenne la période chaotique qui précéderait les SAGE de celle ordonnée qui les suit. Chacun a dans sa tête et depuis toujours une vision de la cohérence du cycle de l'eau, mais ce que nous appelons "ethnoSAGE" diffère de l'un à l'autre. La question est justement de relier ensemble les différentes cohérences en les rabattant sur une logique naturelle qui prend en compte le parcours de l'eau, le dimensionnement, les débits et la variété des usages. Un cas remarquable est fourni par l'équipement de la Vienne par EDF qui installe en amont le barrage de Vassivières pour produire de l'électricité et en aval une centrale nucléaire laquelle a besoin au même moment de l'eau stockée en amont pour son refroidissement! "Avant les SAGE, c'est vrai que l'on n'avait pas confronté les deux contraintes contradictoires du nucléaire et de l'hydraulique", dit cet ingénieur, ce qui prouve que même à l'intérieur d'une entreprise les services peuvent ne pas avoir de cohérence naturelle. La situation de la Vienne est d'autant plus exemplaire que le même barrage de Vassivières sert maintenant au tourisme et qu'on ne peut donc utiliser son eau sans mettre en péril le "tourisme vert" alors qu'au même moment les irriguants, sachant que la centrale nucléaire doit assurer un débit minimum à son aval, comptent déjà pour pomper sur cet étiage que la rivière ne peut plus assurer... L'incohérence s'accroît, compliquant de beaucoup la tâche du malheureux SAGE. Le cas de la Vouges -près de Dijon- est également remarquable puisqu'on retrouve en petit tous les problèmes d'équipement, et tous les conflits d'usage possibles et imaginables. Or, dans ce cas, la CLE a une vision très modeste de la mise en cohérence. Comme le dit excellemment cet élu à ses collègues : "le rôle de la CLE n'est pas de se substituer aux syndicats, nous sommes là en appui sous l'angle de la logique générale; ça va se passer de façon très progressive, on va mesurer la pertinence de nos actions; il n'y a que dans le cadre global et général du bassin versant; il ne faut pas que les membres de notre syndicat croient qu'on va se suppléer aux leurs; on apporte de la logique uniquement; il ne faut pas qu'on soit déçu dans six mois". On peut aussi se servir du parcours de l'eau intégré dans un document pour renforcer la durée des engagements et des promesses, comme si l'on obligeait tantôt l'Etat à tenir ses promesses, tantôt les élus locaux, à donner à leurs actions la régularité et la stabilité des cycles ou des sites géographiques... Dans les citations on discerne un mélange très original entre les durées et solidités de la loi et des réglements qui échangent leurs propriétés avec les durées et régularités du cycle de l'eau... C'est comme si l'on attendait du cycle qu'il serve à matérialiser les engagements politiques. c: comment définir une volonté encore plus générale? Même s'il ne faut pas exagérer son importance, il ne faut pas négliger l'intérêt du document SAGE -une fois les relais créés et la logique "naturelle" de l'eau utilisée comme poids politique- pour lutter contre les particularismes et les exceptions. En effet, c'est tout le paradoxe, l'eau doit être traitée localement sans laisser au coup par coup les acteurs locaux décider. C'est le problème même de la volonté générale. Une décision commune, intégrée, doit prendre la place de l'égoïsme ou du particularisme sans remplacer pourtant l'action locale... En fait, les entretiens donnent des linéaments de ces solutions possibles. On les trouve dans les expressions comme celle citée tout à l'heure: Ôsi la CLE avait existé on aurait pu faire cela, ou on aurait empéché cela'. On aurait pu se rapporter à un document commun qui aurait permis de lancer contre un projet l'accusation de particularisme ou d'égoïsme. Comme le dit ce DDA: "l'administration départementale gère des dossiers ou des affaires, pas des espaces ou des milieux". Elle se trouve donc démunie lorsqu'il y a une enquête pour argumenter au nom de l'intérêt général. Témoin cette remarquable analyse d'un ingénieur d'un conseil général à propos de l'enquête publique: "on peut prouver de manière plus forte l'intérêt général du moment qu'on a fait une étude générale préalable... Vis à vis du commissaire enquêteur ils ont quelque chose de plus fort que l'expert contre le contestataire; il y a autre chose dans le dossier que le rapport d'expert, on valide les principes et le local ne peut plus opposer l'intérêt général il n'a que son intérêt particulier à défendre". On voit que l'intérêt général -lequel inclue ou non l'intérêt de la rivière- doit être créé par des procédures très pratiques qui permettent d'intégrer une donnée naturelle -le parcours logique de l'eau- dans des unités politiques nouvelles. d: conclusion On peut donc résumer les moyens à mettre en oeuvre pour mettre en cohérence le bassin versant ou la nappe et les instances politiques: -il faut un relai local, une "locomotive", qui ait intérêt à cette coincidence des limites naturelles et administratives -ou qui soit poussé par ses mandants -ou incité à cette démarche par d'autres; -il faut se servir de la logique naturelle du cours d'eau ou du cycle de la ressource pour ajouter au choix d'équipement une cohérence différente qui permette d'ébranler par un nouvel argument les rapports de force déjà stabilisés; -il faut un document dont la présence permette ensuite d'accuser les projets de particularisme en acrochant la volonté générale à des forces plus grandes. Nous nous servirons bien sûr de ces résultats pour proposer des conseils d'action -chapitre 4. Mais pour que ces opérations d'accrochage et de rabattement réussisent, encore faut-il que les porte-parole désignés soient représentatifs. C'est le problème qu'il nous faut maintenant aborder. 2°) La désignation des porte-parole La "mise en voix" de la ressource aquatique suppose évidemment des porte-parole qualifiés et représentatifs, même pour une simple consultation, encore plus pour une instance de décision. On pourrait dire que la procédure SAGE prévoit déjà le recrutement des porte-parole puisque, après les longs débats préparatoires de la loi, elle a fixé la répartition suivante: moitié d'élus, un quart de représentants de l'Etat, un quart d'usagers. Bien que cette répartition formelle soit l'une des caractéristiques interessantes de la loi, elle ne suffit pas à résoudre le problème du recrutement et de l'autorité. En fait le problème de la représentation est extrèmement compliqué puisqu'il s'agit d'une instance à la fois forte -de par son poids juridique et sa lourdeur- et faible -du fait qu'elle n'a ni moyen, ni personnalité, ni pouvoir. Or malgré cet inconvénient, elle doit, pour procéder à une véritable consultation, pratiquer les deux opérations contradictoires qui définissent la vie politique: désagréger les intérêts pour assurer l'indépendance de l'assemblée -contre les cliques, les lobbies et les hégémonies- et agréger les intérêts en passant des compromis et en décidant de scénarios collégialement acceptés. Si l'on suit dans les entretiens les nombreuses indications de ce problème, il faut pouvoir, afin de gérer la prise de parole: -déceler les masques de la représentation; -trouver des porte-parole pour les forces muettes; et, enfin, obtenir une modification des forces représentées. C'est cet ordre que nous suivrons dans cette sous-section afin de classer les analyses de nos interlocuteurs. a: un porte-parole peut en cacher un autre Afin de se repérer dans la mise en place des CLE il faut éviter à la fois le cynisme -tout est manipulé- et la naïveté -les étiquettes correspondent au produit.Témoin cette admirable phrase d'un DDA qui résume assez bien l'impossibilité du cynisme comme de la naïveté: "on nous accuse de manipuler les élus outrageusement ce qui n'est pas tout à fait vrai"! En fait il y a plutôt un grand nombre de chassé croisés qui peuvent rendre opaque ou inopérant le fonctionnement des CLE. Il y a d'abord le problème de l'incertitude sur le bon représentant. EDF par exemple doit-il se retrouver dans le collège de l'Etat? Les grandes compagnies de l'eau, dont le poids en France est colossal doivent-elles être vraiment absentes ou représentés par le truchement des élus supposés les dominer mais qui, comme les affaires récentes l'ont appris à tout un chacun, sont en fait très souvent dominés? Qui peut vraiment parler au nom des industriels? Comment les services techniques des conseils généraux ou des régions pourraient-ils se sentir représentés par les services de l'Etat ou par les élus? Il y a ensuite le problème de la manipulation un mandataire portant en fait la parole d'un autre dissimulé derrière lui. La critique la plus fréquente concerne la surreprésentation des agriculteurs qui, avec un peu d'astuce, peuvent se retrouver dans le collège des élus -surreprésentation classique en France- mais aussi dans les associations -par le biais des sociétés de pèche-, dans le collège Etat -par le biais de la DDA et de sa "cogestion"-, et même, pour faire bon poids, dans le collège industriel. Dans une telle situation l'indépendance des voix ne peut plus être assurée. On peut trouver aussi des cas d'encadrement technique des élus par les services de l'Etat, des Collectivités ou par les Agences de l'eau, qui dépassent souvent le domaine de l'expertise pour entrer dans celui de la prise de décision. Le cas est d'autant plus fréquent que sans l'initiative et l'expertise des techniciens administratifs ou autre, aucune CLE ne peut se mettre en place. On a aussi le cas où il faut, pour remplir le collège usager, se donner des associations d'écologistes, ce que leur faiblesse -voir plus haut- rend souvent nécessaire. Cette phrase vengeresse d'un élu complique d'ailleurs encore le problème de ce que représente vraiment les associations: "il n'y a pas d'écologistes locaux, c'est de l'écologisme d'Etat". Nous reviendrons plus loin sur ce problème (voir p.**). Ainsi, en plus de la procédure formelle, faut-il veiller à ce que la consultation réelle évite les conflits de représentation, les surreprésentations et les manipulations. Ces problèmes sont d'autant plus difficiles à régler que les solutions techniques concernant la gestion de l'eau peuvent faire l'objet d'un consensus vague en l'absence de tout débat, si bien qu'en fait un très petit nombre de techniciens -ou de cabinets d'experts tout à fait extérieurs à la CLE- font "passer leurs idées" sans débat ni représentation explicite. Nous retrouverons ce problème crucial dans la troisième sous-section. b: tout le monde est-il représenté? Les problèmes précédents sont assez généraux et se retrouvent dans toute consultation. La question de savoir s'il manque des représentants est évidemment plus difficile puisque, par définition, les absents muets ne se voient pas. Cette question est d'autant plus importante dans le cas de l'eau puisqu'il s'agit de prendre en compte, d'une façon encore très vague, les "exigences de la rivière" ou, du moins sa logique -voir la sous-section précédente sur la cohérence. On retrouve là le problème, le plus souvent mis en valeur par les écologistes, de la représentation de la rivière. Ces phrases ne sont pas très fréquentes mais leur importance est énorme pour le succès des CLE. Par exemple cette réflexion d'un élu écologiste: "Dans le cas de Vassivières et d'EDF, l'écosystème n'était pas représenté en tant que tel, personne n'avait mis des représentants de la rivière, il n'y avait qu'EDF et le syndicat mixte" Il y a bien sûr les positions extrèmes que nous n'avons en fait entendu qu'une seule fois et qui concernent la prise en compte de la rivière pour elle-même, mais on retrouve le même problème sous des formes atténués un peu partout puisque la rivière ne parle pas, mais que c'est sa logique, son parcours, son hydrographie, dont tout le monde parle. On peut dire que tous les débats sur les périmètres posent le problème de savoir si l'on a choisi les bons représentants. Par exemple cette phrase d'un ingénieur de l'agence RM à propos de l'Alace: "qui serait le porteur de la nappe on ne sait pas, c'est trop grand...on peut d'ailleurs la couper en trois, c'est possible puisque l'eau circule lentement, on peut donc dissocier et ensuite faire des accords entre les trois SAGEs contrairement aux rivières où la solidarité est nécessaire puisque l'eau coule ailleurs." On voit bien dans de telles phrases que l'on cherche un compromis entre la prise en compte de la rivière pour elle-même et de ses représentants humains qui peuvent risquer de ne représenter que les intérêts humains... C'est tout le paradoxe du SAGE que d'être obligé de faire place dans le parlement de l'eau pour autre chose que les intérêts humains. Les représentants se poussent pour laisser de la place, ou du moins une petite place, à des intérêts hybrides. c: distinguer les porte-parole de leurs mandants Si l'on a évité les faux représentants et si l'on est parvenu à les repérer tous, on se trouve alors devant une assemblée représentative qui intéresse la plus grande partie de nos interlocuteurs parce que tout le monde est autour de la même table pour parler d'une ressource naturelle qui est maintenant intégrée au débat politique parce qu'elle permet de déplacer les zones traditionnelles de clivage. Ayant obtenu la réunion de porte-parole rendus indépendants, la question politique essentielle est évidemment de savoir si l'on peut obtenir maintenant une nouvelle cohérence. Sans cela, la réunion, même démocratique, apparaît comme du temps perdu, comme "une grand messe". Nous reviendrons, dans la section suivante sur cette question, mais la condition préalable pour qu'une politique originale soit produite, est que les porte-parole soit capables, une fois réunis, de modifier, au moins légèrement, la parole de leurs mandants, en parlant à la fois pour les défendre et pour les obliger à changer. Témoin cette phrase très fine d'un élu récemment chassé de sa mairie pour une affaire de barrage: "avec la CLE ce qu'on va obtenir c'est que le paysan ne va pas crier et aller voir la DDA en disant Ôvous laissez crever les paysans' parce qu'on leur donne moins d'eau, tandis qu'avec la CLE on y arrivera". Comme dans la citation déjà analysée plus haut, on attend du SAGE qu'un acteur passe de la prise en compte de ses intérêts -ici l'irrigation massive- à la prise en compte d'autres intérêts -microaspersion, campings, extraction contrôlée- car il n'aura plus de relation bilatérale avec ses porte-parole usuels. Autrement dit, on passe du lobby à la démocratie locale si le mandataire ressort différent de la réunion de la CLE de ce qu'il était en arrivant. Les agences de l'eau peuvent jouer un rôle essentiel dans la surveillance et l'entretien de ce travail de consultation politique puisqu'elles sont riches, omniprésentes, et assez désinteressées puisqu'elles ne sont jamais maîtres d'ouvrage et qu'enfin, elles sont déjà organisées autour de la cohérence d'ensemble de la ressource. Encore faut-il que les différents mandataires réunis autour de la même table pour prendre en compte la ressource de façon cohérente dispose des informations nécessaires. C'est la question qu'il nous faut maintenant aborder dans la dernière sous-section. 3°) La production des connaissances Comme le but des SAGE, nous l'avons vu, est de se servir d'une donnée naturelle (le cycle de l'eau) portée par des élus afin de modifier les comportements, le seul moyen de "faire parler" l'eau c'est de passer par la production de connaissances. Les sciences de l'eau sont, si l'on ose dire, l'appareil vocal des rivières et des nappes, ce qui leur permet d'exprimer leurs besoins, leurs intérêts, leurs possibilités. Il faut se garder ici de considérer les connaissances produites par les services de l'Etat, les cabinets d'étude, les amateurs, les écologues, comme le cadre objectif à l'intérieur duquel se situeraient tous les débats politiques. Une telle vision des choses, en effet, reviendrait à donner aux experts un poids si important sur les autres -simplement ignorants ou mal informés- que les CLE ne pourraient plus "mouliner" de la politique. Il faut au contraire traiter le problème des connaissances comme un problème de porte-parole et vérifier si les conditions de représentation sont bien remplies pour elles aussi. a: en savons-nous assez pour prendre en compte la ressource? A chaque fois que nous avons posé la question de la quantité de connaissances nécessaires à l'action des CLE, on nous a répondu, presque sans exception, que l'on savait beaucoup de choses sur les rivières. Cela ne veut pas dire que des études ne sont pas nécessaires sur des points nouveaux, des réserves souterraines mal connues, des options techniques inexplorées, mais que, en gros, la pierre d'achoppement des SAGE ne se trouvera pas dans le manque de connaissances, de données chiffrées sur le comportement de la ressource. N'étant pas spécialistes de l'eau, nous ne pouvons juger de la validité de cette assurance quasi générale, mais il semble clair que, pour les acteurs des SAGE, les problèmes politiques, économiques, culturels sont beaucoup plus difficiles à résoudre que ceux causés par l'ignorance. Contrairement à d'autres domaines de l'environnement que nous avons étudiés, les controverses scientifiques ne mettent pas en péril les consensus à produire. Inversement, on ne peut pas espérer modifier radicalement des rapports de force en faisant appel à des connaissances ou à des solutions techniques révolutionnaires. Cette évaluation peut paraître insolite puisque la plupart des actions des CLE -et pour certains les seules dans lesquelles elles doivent se lancer- concerne justement les études. Pourquoi se lancer dans de nouvelles études si l'on sait déjà beaucoup? En fait, il semble qu'on ne sache pas de façon cohérente. La dispersion des compétences entre services, entre zones administratives, fait que les études accumulées au cours du temps ne sont pas plus cohérentes que la prise de conscience politique que les CLE s'efforcent de promouvoir. Chose surprenante pour un expert -mais assez normale pour un sociologue des sciences- il faut des institutions cohérentes et continues pour produire des connaissances cohérentes et continues. D'où le grand besoin de compilation, de standardisation, d'homogénéisation, de banques de données. b: sommes-nous assez indépendants des experts? La question de l'accumulation et de la synthèse des données disponibles, ne résout pas le problème essentiel de l'indépendance des expertises. Un seul chiffre non disputé sur les besoins en eau d'une catégorie d'acteurs, ou sur le prix d'une échelle à poisson, ou sur les réserves à long terme d'une nappe souterraine, ou sur le seuil de pollution acceptable d'une rivière, et c'est tous les scénarios d'un SAGE qui se trouvent verrouillés. Le travail de consultation proprement politique qu'il faut effectuer pour briser les connivences des porte-parole -voir sous section précédente- afin de s'assurer de la représentativité des délégués, il faut l'accomplir, presque sous la même forme, dans le cas des "données" proposées par les experts. Cela revient à enquêter sur le pouvoir d'instruction des dossiers techniques par les services de l'Etat, ceux des agences de l'eau et ceux des collectivités territoriales. Un délégué régional de l'agence RMC exprime très bien ce problème: "les cabinets risquent de verrouiller très vite les solutions techniques, sauf que moi je peux maintenir ouvertes les options longtemps; l'agence peut réauditer les dossiers techniques sérieusement, il faut laisser le jeu ouvert le plus longtemps possible, surtout nous on est neutre et on a l'argent, on n'est pas mouillé dans l'aménagisme". Les responsables auxquels nous avons posé la question de leur indépendance, nous ont tous répondu qu'ils étaient techniquement assez forts pour réauditer les dossiers techniques des cabinets d'étude, même s'ils manquaient de personnel. Faute de cette indépendance, il est facile de comprendre que toute la mise en démocratie locale du cycle de l'eau se trouve annulée, puisqu'un petit nombre d'experts ne représentant qu'eux-mêmes -ou des mandants invisibles- peuvent déterminer le cadre de tous les scénarios des autres acteurs. Ne pas verrouiller trop vite les options techniques est donc essentiel au fonctionnement des CLE. On retrouve là le problème crucial du cahier des charges des études que les CLE doivent pouvoir définir alors même qu'elles ne peuvent disposer de la maîtrise d'ouvrage. c: avons-nous les tableaux de bord qui permettent le retour d'expérience? Les données peuvent être suffisantes et produites de façon indépendantes, cela ne veut pas dire encore qu'elles seront comprises par toutes les parties prenantes. Il faut en effet, pour que la ressource et tous les intérêts soient disponibles, que les données soient parlantes. ll faut aussi que les actions des CLE fassent l'objet d'un retour d'expérience de façon à ce que les représentants puissent constater le résultat de leurs décisions et en modifier au besoin le cours. Le domaine de l'eau se trouve en fait dans la même situation que l'économie il y a une cinquantaine d'années, celui d'être insuffisamment instrumenté pour que les comportements deviennent lisibles et calculables. Le calcul des redevances, les déclarations de pompage, les statistiques européennes liées à la PAC, les compteurs d'eau, tout cela permet également de multiplier les "prises de chiffre" parfois de façon détournée. C'est pourquoi le problème des tableaux de bord, plus que la question des nouvelles connaissances scientifiques se trouve au coeur de la réussite des CLE. Ces tableaux de bord doivent éviter d'être à la fois trop lourds et trop légers. S'ils étaient trop lourds l'instrumentation commencerait à servir davantage aux techniciens, voire aux experts; s'ils étaient trop lacunaires, l'effet des décisions demeureraient invisible. Il va de soi que la sélection des sites et le réglage des mailles font partie des décisions techno-politiques qui ne doivent pas être laissées aux seuls experts mais qui doivent faire l'objet d'une discussion des CLE. Ayant maintenant repéré les trois principaux problèmes qui permettent de mettre l'eau en parole publique: -l'utilisation d'une cohérence nouvelle de la ressource naturelle pour faire bouger les clivages politiques traditionnels -sous-section 1; -le repérage et la sélection des porte-parole pour éviter à la fois les phénomènes d'unanimisme et de dispersion -sous-section 2; -enfin la production de connaissances et de tableaux de bord adaptés à l'action -sous-section 3; nous pouvons maintenant nous tourner vers la question la plus importante: les CLE peuvent-elles modifier le comportement des acteurs engagés dans la procédure?   B) Comment modifier le comportement des différents acteurs? PLAN DE LA SECTION B 1°) L'usage administratif du SAGE a. rationaliser l'action publique b. mettre en cohérence le système d'aides 2°) La dynamique politique a: la CLE prétexte à faire tout autre chose b: de l'affrontement à la confrontation c: l'art de savoir déplacer les problèmes La consultation politique n'a de sens que si elle modifie le comportement de ceux qui y participent. Si l'on suppose, en effet, que les intérêts des acteurs sont stables et qu'ils sont conflictuels, il ne sert à rien d'organiser une consultation aussi large, puisque, soit elle ne servira à rien, soit elle ne se débloquera que par le diktat d'une autorité déjà constituée. Nous allons étudier d'abord l'usage administratif des CLE dans les cas où les conflits même s'ils sont nombreux ne sont pas insupportables -première sous-section- pour nous attarder ensuite sur les cas de conflits graves. C'est dans ce second cas qu'il nous faudra évaluer, dans l'avancement actuel de la procédure, quelle est la dynamique des positions des acteurs et les chances qu'elles ont de se modifier. 1°) L'usage administratif du SAGE En revenant sur l'ensemble des cas étudiés on s'aperçoit que la procédure est engagée de façon très diverse par les acteurs locaux. Ces intervenants, ici les administrations et les services techniques, utilisent le SAGE comme un instrument leur permettant de résoudre des problèmes qui se posent à eux dans leur pratique quotidienne. Le lancement d'un SAGE peut constituer ainsi une réponse à des difficultés particulières dans la police ou la gestion de l'eau -mais aussi d'autres ressources- de façon toujours spécifique à un territoire et à un acteur donné. On peut néanmoins répartir ces différents "usages du SAGE" en deux classes principales. a. rationaliser l'action publique Dans de nombreux cas, la complexité de la situation locale (urbaine, industrielle, agricole, etc.) et son évolution rapide permet de comprendre le besoin, ressenti par certaines administrations, de se donner les moyens d'organiser, voire de rationaliser la gestion de l'eau. Les changements constants d'occupation des sols, et en particulier l'urbanisation accélérée de zones jusque là peu habitées, rend indispensable l'actualisation et la synthèse des différentes informations recueillies de façon parcellaire. Dans cette conception, le SAGE s'inscrit dans la "grande tradition des schémas", que ce soit les anciens schémas d'aménagement des eaux, les schémas de vocation piscicole, ou les cartes d'objectifs de qualité. Cette nécessité est particulièrement ressentie par les services en charge de la police des eaux, DDE et DDAF, qui espèrent parfaire l'action de simplification des procédures entamée par les MISE en donnant un fondement cohérent à leurs décisions d'autorisation dans le domaine de l'eau. Les SAGE fournissent alors un outil plutôt bien adapté à ces besoins. Il permet d'abord d'établir un état de lieux, véritable inventaire ordonné des ressources existantes et des usages (qui vient souvent compléter les informations que les services de l'Etat collectent depuis longtemps en la matière). Pour certains le SAGE est également l'occasion de se doter d'une véritable "mémoire" de l'eau, -notamment en matière de zones inondables- lorsque la mémoire collective, celle des plus anciens habitants, ne permet plus de réguler les comportements. Alors que celle des agents de l'Etat est trop parcellaire ou uni-dimensionnelle . Il est aussi l'occasion de définir des objectifs en matière de gestion et de police des eaux de façon plus conforme à l'esprit de la décentralisation. En effet, les SAGE sont la première forme institutionnelle depuis la mise en oeuvre des lois de mars 1982 permettant un échange entre les services de l'Etat, les collectivités locales et accessoirement les usagers. En ce qui concerne les DDAF, puisqu'elles sont les premières concernées, la procédure permet alors de réaliser un double objectif d'affinement des règles de police des eaux et d'adaptation plus grande aux situations locales. Adaptations d'une part aux caractéristiques de l'environnement, en se donnant la possibilité de fixer des normes plus rationnellement par rapport à un milieu naturel donné, dont les exigences varient selon les zones considérées. Adapation d'autre part à la situation économique et politique locale en associant à cette redéfinition les assujettis, et en prenant en considération leurs contraintes propres. Dans l'ensemble il s'agit de faire mieux appliquer cette règlementation -qui ne l'est guère- par une négociation et un ajustement contrôlé des normes. Ce mouvement s'accompagne souvent d'un effort de sensibilisation, dont l'efficacité est considéré généralement comme plus grande qu'un contrôle des comportements, difficile à mettre en oeuvre en ce domaine. Dans de nombreux entretiens, on note l'accueil favorable fait à la CLE, en tant qu'assemblée, en dehors de toute référence au SAGE. Pour être plus précis, il s'agit, à l'intérieur la CLE, du collège des administrations ou des diverses structures permanentes (bureau, sous-commission de l'eau, secrétariat technique, groupe d'appui technique, etc.), généralement constituées de "techniciens" des administrations. Ces formes de coordination entre services sont percues comme plus complètes, et plus solides, comparées aux MISE ou aux "pôles de compétence "eau"". Les personnels des DIREN en particulier sont sensibles à cet aspect, qui renvoie à une de leurs -difficiles- missions, la coordination des actions de l'Etat dans le domaine de la gestion de l'eau. D'autres acteurs, comme certains agents des DDAF, y voient également un bel instrument pour relier au delà de la MISE et autour d'un lieu particulier l'ensemble des intervenants administratifs. Un des objectifs est d'éviter notamment par là le "torpillage" extérieur des actions engagées sur cette zone. En dehors de cette approche tactique, la mise en place d'un tel groupe permet aussi de répondre à la nécessité de passer "d'une gestion des dossiers à une gestion des espaces" . C'est à dire d'évaluer toute action sur la base de ses effets sur un territoire donné : pour une Agence de l'Eau, ne plus se satisfaire d'un chiffrage des subventions mais en observer les conséquences en termes d'amélioration de la qualité de l'eau; ou pour une DDAF accepter de ne plus délivrer systématiquement des autorisations sans s'inquiéter des capacités du milieu sollicité. b. mettre en cohérence le système d'aides Certains entendent également faire remplir au SAGE d'autres fonctions: par exemple la définition d'une ligne de conduite cohérente en matière de subventions, qu'il s'agisse de celles de l'Agence de l'eau ou surtout des Conseils Généraux. Certains Départements ont d'ailleurs déja réalisé des documents leur permettant de fixer une politique de subventions selon des modalités de concertation semblables à celle du SAGE - mais sans formaliser ces dispositifs. L'implication des financeurs poursuivant cet objectif vient donc souvent en complément des efforts de coordination lancé par les administrations et pour en consolider les effets. Rien ne sert en effet de donner une plus grande cohérence à l'action de l'Etat en matière de police et de gestion des eaux si en premier lieu ne s'y conforment pas les subventions et financements accordés aux différents travaux et aménagements sur le territoire, en particulier rural. En l'espèce, les Agences de l'Eau sont moins en retard que les Conseils Généraux dont l'attribution de subventions (FNDAE, hydraulique agricole, aménagement rural, etc.) se fait encore souvent sur la base de critères politiques ou parfois sans le moindre critère (logique de guichet). 2°) La dynamique politique Il y a des cas où la CLE n'est nullement vu comme un outil administratif de plus, mais comme un mode de gestion des conflits sur l'eau. Ce sont ces cas qui doivent retenir notre attention car ils sont les plus épineux. C'est pour eux qu'il faut le mieux comprendre la dynamique des conflits. a: la CLE prétexte à faire tout autre chose Avant d'étudier la marge de manoeuvre ouverte ou non par cette innovation juridique, il convient de rappeler un ensemble de propos tenus par nos interlocuteurs qui ne croient pas énormément aux CLE mais qui y voient le moyen de faire, grâce à elle, autre chose. Comme nous l'avons déjà signalé, une innovation peut fonctionner pour des raisons très différentes de celles de ses concepteurs. Il ne faut donc pas négliger le rôle des CLE hors des limites de ce qui était prévu pour elle. L'argument d'ensemble consiste à dire, que les perturbations introduites par la nouvelle loi, mettent en train d'autres choses qui, quant à elles, sont utiles. C'est ce qui s'exprime dans cette évaluation d'un DIREN: "ce problème du Haut-Doubs Haute-Loue nous empoisonnait depuis une dizaine d'années, et nous on s'en est servi pour résoudre tous les problèmes de la Région, à propos des problèmes particuliers, on a rouvert l'ensemble des problèmes". On trouve même des évaluations à la limite du psycho-social, comme cette réflexion d'un maire d'un petit village: "c'est un moyen de sortir de son milieu social et géographique, on a appris à travailler ensemble", dans lequel l'aspect pédagogique, éducatif se trouve fortement valorisé. Plus intéressantes sont les réflexions qui rattachent le problème de l'eau à d'autres questions et donc se servent de l'eau comme d'un prétexte pour faire progresser d'autres enjeux. Comme dans cette réflexion d'un élu de la Vienne: "il faut prendre des mesures très volontaristes, quand il n'y aura plus que 2 habitants au km2 on n'aura plus à parler d'environnement, c'est un problème d'équipement et d'aménagement du territoire". Toutes ces réflexions vont presque à l'inverse de la prise en compte de l'eau pour elle-même signalée dans la section précédente. Il s'agit au contraire de ne s'intéresser à l'eau que parce qu'on dispose avec elle d'un outil nouveau qui permet de rebondir sur autre chose.   b: de l'affrontement à la confrontation Les réflexions précédentes qui utilisent l'eau pour avancer d'autres desseins, ne sont pas à confondre avec celles qui désignent clairement la procédure elle-même comme étant à l'origine d'un changement dans les représentations. Une phrase d'un agriculteur de la Drôme témoigne bien de cette opération: "il y avait beaucoup de préjugés avec les écolos, ils croyaient qu'on prélevait comme des brutes, or, nous, on fait attention, il y a un coût; la CLE a eu le mérite qu'on se connaisse, qu'on discute, le SAGE a fait son travail, en 89 on devait monter la garde autour des pompes contre la FRAPNA, maintenant on va se plumer en réunion avant d'en venir directement aux mains!" Il s'agit donc bien de passer d'un affrontement de rapports de force, à un affrontement verbal qui n'a d'intérêt que parce que la représentation des "préjugés" de l'autre se modifie. Il ne s'agit pas d'attendre béatement quelque chose des vertus du regroupement, mais seulement d'un effet de la confrontation qui, tout au contraire, accepte les conflits comme une forme normale d'engagement des porte-parole. C'est ce qu'analyse très bien cette phrase d'un ingénieur de l'agence RMC déjà citée: "j'ai vu des gens boucher le Doubs et d'autres, trois jours après le déboucher pour qu'il y ait de l'eau dans la Loue, maintenant du moins grâce au Sage le conflit est admis." Comme le dit ce DDA: "les élus ils ont la crue, la sécheresse, c'est difficile de faire comprendre les sensibilités des autres, le fait d'être regroupé ensemble ça devrait permettre d'avancer, mais je ne sais pas, je mets un gros conditionnel". Pour évaluer ce conditionnel, nos interlocuteurs utilisent leur expérience des conflits précédents, leur expérience également des réunions des conseils de bassin. En fait, ce qui permet aux interviewés de croire ou non à la flexibilité des comportements, c'est le caractère plus ou moins irréversible de la procédure. "EDF a dit Ôdans le SAGE on sera condamné à nous entendre', j'aime cette phrase", dit un élu. On pouvait avant la CLE s'échapper; maintenant on ne peut plus, ou deu moins plus difficilement. Ce qui laisse un espoir de voir la CLE se servir de cette dynamique pour modifier les attitudes c'est que beaucoup d'interlocuteurs espèrent que cela changera celle des autres -ce qui n'est guère étonnant- mais aussi, dans quelques cas, la leur... Ce changement d'attitude est particulièrement clair lorsqu'il s'agit de parler de la nouvelle culture technique propre à l'eau -voir plus bas section suivante p.**. c: l'art de savoir déplacer les problèmes En dépouillant de près les entretiens, on s'aperçoit d'ailleurs, qu'il ne s'agit jamais seulement de s'entendre en faisant confiance à la dynamique de groupe ou à la psychologie, mais en parlant ensemble à propos d'un tiers -la rivière, la nappe, la ressource. Il s'agit, autrement dit, de déplacer le problème sur un enjeu différent de façon à débloquer les situations. Ce qu'exprime admirablement ce DDA: "et en plus il y a l'étude sur la nappe souterraine, c'est dur à faire avaler, c'est cher, mais si on n'éclaire pas avec des connaissances nouvelles on n'avancera pas d'un poil, on essaie de déplacer le problème, de trouver d'autres alternatives". On pourrait imaginer le cas d'un nouvel arbitrage qui sacrifierait les intérêts d'un groupe au profit de l'autre, mais cela supposerait une mise en oeuvre inflexible (comme certains réclament aujourd'hui une application rigoureuse et systématique de la police de l'eau). Ce revirement soudain, par rapport à la pratique actuelle, est largement mythique pour la plupart de nos interlocuteurs. Comme il s'agit de concertation, les seules marges de manoeuvre se trouvent donc soit dans le changement que chaque acteur se fait des intérêts de l'autre -sous-section précédente-, soit dans l'ouverture par la technique d'options qui permettent d'éviter les sacrifices en compliquant le jeu. On trouve évidemment le cas classique d'une solution technique simple mais qu'il faut "enrober" de politique pour la faire accepter. En ce cas, c'est la technique qui va droit et la politique qui va courbe. Le cas du Haut Doubs est instructif. Comme le cours d'eau fuit dans la Loue le choix est simple: si l'on bouche les fuites il y a de l'eau dans le Doubs, mais il n'y en a plus dans la Loue. On pourrait imaginer des margelles au dessus des pertes qui remplissent la Loue au dessus d'un certain seuil et maintiennent l'eau dans le Doubs en dessous du niveau des margelles. "On aurait fait des margelles dans le Doubs, dit cet ingénieur de l'agence RMC, on aurait pu se passer des SAGE, et le résultat des SAGE ce sera la mise en évidence de la margelle, mais pour y arriver il faut passer par l'ensemble de la procédure qui permet de reconnaître le conflit d'usage, l'arbitrer, faire admettre la solution". L'autre cas, également classique, consiste à faire appel à une autre ressource pour éviter d'avoir à choisir entre les intérêts humains. On va chercher de l'eau dans des réserves nouvelles, ce qui permet de prolonger la modernisation en repoussant les limites à plus tard. En fait le déplacement sur un nouvel enjeu ne prouve pas nécessairement que cet enjeu va se trouver disponible mais seulement qu'il y a une nouvelle donne qui permet de rebattre les cartes, et donc de "donner du jeu" aux conflits déjà installés. L'état d'avancement des CLE ne permet pas, à ce stade, de conclure si la procédure va ouvrir ou non des marges de manoeuvre qui ne préexistaient pas à leur réunion. Pour le savoir, il faut attendre d'avoir observé assez de réunions et pu évaluer les modifications de comportements qu'elles induisent. Après avoir analysé les conditions de l'entrée en politique de la ressource -section A; puis, dans la section B, les modifications du comportement des acteurs, il nous faut maintenant aller de l'analyse socio-politique des acteurs, à la façon dont ils saisissent, dans leurs représentations, les ressources naturelles à propos desquelles ils sont chargés de s'accorder. En effet, la modification des comportements, nous l'avons vu, dépend de façon cruciale de ce qu'on peut appeler la "prise en compte de la rivière". C'est cet acteur nouveau qui peut peser suffisamment sur les représentations pour déplacer les intérêts plus classiques et dont la géométrie aboutissait à un blocage. Il nous faut, autrement dit, passer de la sociologie à l'anthropologie, afin de comprendre les chances offertes par la procédure SAGE. Ce sera l'objet de la troisième et dernière section de ce chapitre troisième.   C) Comment peut-on associer la nature de l'eau à la vie sociale? PLAN DE LA SECTION C 1°) Donner à la ressource une nouvelle unité 2°) Le changement de culture technique 3°) Laisser la ressource agir par elle-même Deux questions essentielles de politique de la nature se posent à propos des CLE: -après les phases de concertation et d'étude, parviendra-t-on à répartir différemment la ressource en fonction des intérêts et des priorités réarrangés, ce qui suppose évidemment des sacrifices, ou du moins d'importantes modifications dans les comportements, les techniques agricoles, les procès industriels et, enfin, les modus operandi de l'administration? -le réarrangement des intérêts humains autour de la ressource peut-il être facilité par la prise en compte d'un nouvel acteur, autonome et extérieur, dont la puissance et l'unité soient suffisantes pour déplacer en partie les autres? Comme nous l'avons vu dans la section précédente, il n'est guère possible de répondre à la première question, sinon par un optimisme raisonnable qui fait confiance à la dynamique des groupes et des procédures. Les données manquent pour aller plus loin. En revanche, les entretiens sont extraordinairement riches pour essayer de répondre à la seconde. Si riches, en vérité, que nous ne pourrons qu'aborder les problèmes en renvoyant l'étude plus approfondie à un autre document. Pour parcourir les questions le plus clairement possible, nous diviserons le sujet en trois sous-sections: -comment les élus, les riverains, les usagers et les écologistes saisissent-ils la rivière qui les concerne et quelle sorte d'importance, de puissance et d'unité d'action lui donnnent-ils? -comment la culture technique des ingénieurs et des experts s'est-elle modifiée et quel genre d'actions prète-t-elle à la rivière ou à la ressource? -enfin, peut-on donner un sens à la phrase Ôdéfendre la rivière', et ce nouvel acteur ainsi défendu et répertorié entrave-t-il ou non la modernisation? 1°) Donner à la ressource une nouvelle unité Nous avons déjà cité cette phrase extraordinaire d'un élu: "avant l'eau allait de soi elle faisait partie des meubles, elle faisait partie de l'environnement"; et cette autre d'un technicien: "la nature, c'était pas notre culture". Tous les interlocuteurs, sans exception, signalent cette prise de conscience d'une cohérence, d'un danger, d'une importance, d'une unité d'action, de la ressource en eau. Même lorsqu'ils sont sceptiques ou hostiles aux CLE, ils parlent de cette prise de conscience, souvent de façon dramatique et personnalisée. C'est probablement, à long terme, le point le plus important pour la réussite des CLE, puisque cela revient à organiser des débats politiques, autour d'un nouvel acteur qui impose ses besoins et ses intérêts et facilite donc par ses exigences l'accord des humains . On retrouve d'abord dans les entretiens le sentiment de l'unité d'action de la ressource et les relais qui permettent à ce sentiment de se manifester -nous savons en effet que la géographie en elle-même ne suffit pas à créer une prise de conscience et qu'il faut toujours ajouter des institutions, des groupements, des mémoires, des dramatisations, afin de donner du poids à la géographie. Ce sont des réflexions comme celles-ci: "l'unité kartz est devenue commune, l'université s'y est beaucoup impliquée, il y a eu une appropriation culturelle". On peut donc, par fusion des unités naturelles et culturelles, obtenir des unités d'action importantes, comme cette très belle expression d'un élu du Gard: "le Gardon c'est un cordon ombilical, on y est tous très attachés, au bout on n'a pas le droit de polluer et on n'a pas le droit de capter, pour ne pas priver les autres d'une matière dont ils ont besoin, il faut qu'on arrive à se partager". La métaphore placentaire est utilisée pour définir à la fois une cohérence de la ressource, une solidarité des humains, et la nécessité d'un partage équitable. Cela ne veut pas dire que le sentiment d'unité soit partagé par tous. En effet, à chaque fois que l'on nous parle, en termes parfois vibrants, de la rivière ou de la nappe "comme telles", c'est pour nous rappeler que les autres, ailleurs, s'en contrefichent et font n'importe quoi. Un maire parlant de ses électeurs: "ils ne parlent pas de l'eau sauf pour l'adduction d'eau potable, même la pollution est récente, ça ne va pas de soi, ça ne rentre pas dans l'imagerie populaire". Un technicien parlant des agriculteurs: "les paysans ont du mal, on essaie de leur faire prendre conscience qu'il y a un amont et un aval, et le message passe plus ou moins"! La nouvelle unité est toujours prise dans un conflit de valeurs. Le sentiment est donc celui d'un acteur nouveau, encore mal compris, qui ne peut être saisi que peu à peu et qui doit entrer en synergie avec les imaginaires et les préoccupations quotidiennes, ce qui n'est pas encore le cas. Sentiment donc de transition. Cette présence à la ressource est évidemment revendiquée le plus clairement par les agriculteurs riverains, qui l'oppose souvent à la version technocratique des ingénieurs, et aux versions romantiques des écologistes ("ils ne sont pas d'ici, ils ne vivent pas dans la nature, ils ne nous comprennent pas"). Les écologistes bien sûr ne partagent pas cette vision et se considèrent souvent comme "les seuls désintéressés" parce qu'ils sont en effet, de leur point de vue, les seuls à prendre en compte la rivière "comme telle". L'expression la plus claire de cette attitude est donnée dans la citation suivante: "nous on défend la satisfaction de la rivivère, la rivière hors de tout contexte humain, la rivière rivière", mais en fait cette phrase est aussitôt qualifiée: "quand je dis la rivière hors de son contexte humain, je veux dire de l'humain agressif traitant la rivière uniquement comme utile". Ils se battent contre l'utilitarisme, en effet, l'aggression brutale, l'aménagisme, plus que pour défendre la "rivière-rivière". Il faudrait bien sûr pouvoir disposer d'études ethnographiques détaillées pour les eaux libres comme celles dont nous disposons déjà pour les eaux canalisés ou les eaux d'irrigation. Mais il est clair, justement, que les eaux libres, faute d'être accompagnées de bout en bout par des institutions, des instruments, des formes juridiques, des techniques, comme le sont, parfois depuis des millénaires les eaux d'irrigation et les eaux de canalisation, apparaissent de façon relativement neuve. Elles ne parviennent à la conscience humaine, elles ne pénètrent la culture politique que depuis peu et avec peine, et c'est cette nouveauté, cette évidence et cette difficulté que rappellent tous les entretiens. L'eau, si l'on peut parodier cette phrase célèbre, est une idée neuve en Europe. L'unité esthétique ne suffit pas car elle ne concerne que des sites discontinus; les adductions d'eau potable sont bien intégrées mais seulement sur une partie de leur parcours, après quoi elles sont abandonnées à elles-mêmes; les agences de bassin prennent bien l'eau dans son ensemble mais de trop loin; les pécheurs ressentent bien l'unité mais selon un vecteur, le poisson, très étroit et sans véritable importance économique; les chercheurs ont chacun leur "terrain" et leur "angle" et ne font jamais le lien avec les aspects politiques ou vécus. Malgré son ancienneté, son évidence -ou à cause d'elles- le cycle de l'eau n'a pas encore d'existence vécue et s'éveille seulement à la représentation. C'est le grand intérêt des CLE que de donner à cet éveil une expression juridique, un cadre politique. On pourrait dire qu'il s'agit d'intérioriser les eaux libres en les civilisant à la manière des eaux d'irrigation pour les anciens empires. D'ailleurs le réseau d'instruments et le maillage de connaissances qui commence à se mettre en place, revient bien, en effet, à une intériorisation de la ressource, la différence entre les eaux libres et les eaux canalisées s'effaçant peu à peu. 2°) Le changement de culture technique Cette intériorisation de la ressource -dans les têtes, dans les institutions, dans les imaginaires- se traduit de façon extraordinairement claire dans les entretiens par l'expression d'une coupure entre le passé récent et le présent. Il semble que les méthodes, les procédures techniques, les coups de main, les réflexes, les principes d'aménagement, soient en train de changer rapidement, définissant une nouvelle culture technique. Pour le vérifier dans les faits, il faudrait une autre étude. Nous ne pouvons ici que constater ce qui se dit dans les propos. Les ingénieurs, chercheurs, techniciens et experts interrogés signalent toujours un changement qui leur est arrivé Ôil y a quelques années' en tous cas depuis qu'ils sont sortis de leurs écoles ou qu'ils ont passé leurs diplômes. Trois exemples parmi beaucoup d'autres: "J'ai eu une formation hydromérie, hudrogéologie; j'ai été formé à l'eau tuyau; mais dans le SRAE l'eau n'était pas enfermée, c'est pour cela que je l'avais choisi"; Un DDA polytechnicien: "j'ai été converti par l'aspect esthétique, par la protection du paysage, puis par l'écologie, l'aménagement à long terme, doit être avec une rivière qui s'auto-entretient au lieu de se dégrader"; Un autre polytechnicien: "cela fait 25 ans que je me baigne dans l'hydraulique! J'ai un vécu hydraulique qui fait que j'y crois, pour les élus ça passe dans les esprits, moi j'ai jamais été à la DDE, ils ne font pas de l'hydraulique ils font du béton... moi je suis Génie Rural j'ai travaillé en Afrique, et ici c'est comme l'Afrique, on a un concept de l'hydraulique comme outil de développement ou pour la biologie, or on ne m'a jamais appris que l'hydraulique faisait quelque chose d'autre". Ces trois exemples résument magnifiquement les curriculum vitae de très nombreux interlocuteurs des services techniques de l'Etat ou des collectivités territoriales. -Ils ont tous eu un chemin de Damas -très souvent le passage par les pays en voie de développement lors de la coopération qui leur a permis de lier l'eau à autre chose-; -ils opposent l'eau-tuyau, ou l'eau-béton, ou l'eau-transport, ou l'eau-fluide à l'eau-milieu naturel, l'eau-aménagement, l'eau-biologique; -ils ont tous dû se battre contre les ingénieurs "classiques" ou l'enseignement "traditionnel". Ces changements personnels se traduisent par des modifications dans les solutions techniques apportées, qui visent toutes à laisser de la place à une ressource complexe. Encore une fois, il faudrait de nombreuses études empiriques pour vérifier ce point, mais le sentiment est net de disposer maintenant d'une gamme plus étendue de solutions qui visent à utiliser la rivière elle-même pour faire une partie du travail, contre les habitudes anciennes qui canalisaient et rectifiaient le cours d'eau pour s'en débarrasser au plus vite. Un exemple parmi beaucoup d'autres dans cette citation un peu longue: "J'ai évolué très vite, même si les gens critiquent ils sont d'accord sur la notion de milieu naturel et non pas de l'eau comme simple milieu liquide, on le voit dans les préenquète ou dans les réponses aux enquêtes publiques; en deux ans ça a bougé, on voit les gens de la police des eaux, qui attachent beaucoup d'importance à ce qui n'est pas purement infrastructure, aux poissons, à la vie aquatique; ils poussent à l'hydrobiologie; on en a beaucoup entendu il y a deux ans sur l'inapplicabilité de la loi, on l'entend beaucoup moins; même EDF a changé; les études d'impact sont remarquables, quand on discute débit réservé, on discute dans d'excellentes conditions avec des gens d'EDF qui savent de quoi il s'agit;" Le sentiment est vif qu'il y a changement de paradigme technique et qu'on ne pourrait plus faire maintenant ce qu'on faisait encore, ou laissait faire il y a peu. Une autre citation fait bien l'analyse de la période de transition dans laquelle se trouvent plongés les spécialistes: "Il y a une nette évolution, on reméandre des rivières avec l'argent de l'Europe! on met même des géotextiles qui se dégradent et qui tiennent des espèces à racines profondes, on interdit le peuplier qui est mauvais pour les berges, on met des fresnes, etc.". Ou encore cet exemple qui mélange allégrement les techniques anciennes et nouvelles avec les nouveaux cadres juridiques et européens: "sur le Bas Doubs les agriculteurs voulaient qu'on bride la rivière avec des enrochements, on a bloqué cette politique, on veut créer un espace de liberté pour la rivière, là où il y a des agriculteurs qui changent pour qu'il y ait des aides au titre de l'ex article 19 de la CEE sur les mesures agroenvironnementale". Admirable mélange de politique et de technique pour modifier à la fois la physionomie de la rivière et les méthodes culturales des agriculteurs tout en pompant les subventions de Bruxelles... L'opposition de culture technique revient à une opposition entre canaliser, rectifier d'un côté et laisser faire, laisser-aller de l'autre, mais cette opposition ne recoupe pas celle entre intervenir et ne plus intervenir puisqu'il faut au contraire, dans les méthodes dites "douces", intervenir davantage mais plus subtilement. Ce sentiment peut être à la limite de l'esthétique comme dans cette réflexion d'un membre de l'agence SN: "on sait faire, on sait aménager les rivières, l'idée écologique a fait son chemin, il y a des paysagistes partout, le paysage a droit de cité, il n'y a plus d'aménagement hydraulique sans prendre en compte le paysage, y compris les lavoirs et les fontaines", ce qui est la version faible, esthétisante, de la version plus forte, repérable dans des phrases comme celle d'un technicien de conseil général du Midi: "l'Agence de l'eau ici ne laisserait jamais passer un aménagement lourd, on accepte de laisser divaguer la rivière... on voit les projets qui nous arrivent et c'est nous qui finançons, donc sur l'aménagement de rivière le calibrage façon trapèze, on ne finance plus, la DDA est souvent maître d'oeuvre et on leur dit "attention, pas d'enrochement, prenez d'autres entreprises, revégétalisez"! Ces mots d'ordre expriment tous une prise de conscience émergente d'un changement de génération, de paradigme technique, presque de philosophie. Bien qu'il soit difficile d'évaluer la durabilité de ce changement il se manifeste partout même chez ceux qui trouvent parfois qu'on en fait trop, comme cette phrase déjà citée d'un DDA: "mon prédécesseur était très aménagiste... on faisait de la technique, on faisait passer l'eau point à la ligne, maintenant on exagère dans l'autre sens, on ne peut plus rien faire".   3°) Laisser la ressource agir par elle-même Saisir la rivière comme une unité qu'il faut intérioriser -première sous-section-, modifier la culture technique -deuxième sous-section-, revient en fait à attribuer à la ressource une capacité, une compétence propre. Contrairement aux quelques propos des écologistes analysés plus haut, il ne s'agit pas vraiment de défendre la rivière pour elle-même. L'analyse fouillée des entretiens révèle une position beaucoup plus subtile, capitale pour l'avenir des CLE, et qui revient seulement à lui reconnaître une capacité originale d'action. Pour comprendre ce trait, regardons d'abord cette longue citation d'un technicien de l'agence RMC dont nous avons déjà utilisé quelques extraits: "Il faut être très humble avec une rivière, vous payez des travaux, vous en prenez pour trente ans; dans les travaux productivistes, il fallait se débarrasser de la flotte, rectifier, curer, calibrer, c'était ça le mot d'ordre, on ne savait pas que les rivières se vengent par l'érosion régressive qu'on a corrigé par des seuils pseudonaturels; ça évolue pas vite, il y a des DDA encore où une rivière après remembrement, cela s'appelle "fossé d'assainissement" sur la carte! Heureusement qu'il y a la pression forte des pécheurs et des défenseurs de la nature; nos grands parent se protégeaient avec des fascines, c'est pas moderne, c'est le retour aux techniques de grand père, retour facilité, malheureusement, par emploi contrat-solidarité, les emplois verts, c'est du personnel gratuit, et comme on peut pas faire du lourd, on leur fait faire du léger; maintenant on dit reprendre un linéaire sinueux, laisser la rivière; il y a une claire différence de génération, ils parlent tous de "milieu naturel"; mais dans le même couloir vous pouvez avoir un gars qui fait du tout droit et qui remembre à tour de bras, pendant que l'autre reméandre, et refait des chevelus!" On retrouve, dans cette citation, l'opposition des cultures techniques analysés dans la sous-section précédente, on retrouve aussi le combat entre le passé et le présent. Mais on y voit aussi soulignée ce trait que nous cherchons à caractériser: si on laisse la rivière à elle-même elle peut se débrouiller toute seule, mieux et de façon moins coûteuse que par les réflexes aménagistes qui la forcent à aller "tout droit". Bien sûr, comme nous l'avons signalé plusieurs fois, ce laisser-faire suppose en fait un interventionisme de tous les instants. Ceux qui parlent de laisser la rivière "s'auto-entretenir", ne s'allient pas du tout avec les écologistes. Ils pensent le plus souvent à leur intérêt bien compris, comme dans cette phrase d'un DIREN: "c'est plus une question de philosophie, les ingénieurs ne pensent qu'à l'aspect anthropique et non qu'à long terme le respect de la nature sera bénéfique; pour les coûts c'est du même ordre, sauf que pour le contrôle technique c'est beaucoup plus lourd pour le soft du moins au début quand les entreprises ne sont pas formées". Il s'agit donc bien de continuer l'aménagement, mais en se servant des capacités propres de la rivière pour réaliser une partie des programmes d'action que les réflexes aménagistes rendent à la fois coûteux et peu fiables. On peut voir la différence d'appréciation en comparant deux points de vue sur la même riviière, la première par un écologiste bon teint, la seconde par un DDA "éclairé": -"On est en avance sur la pensée commune; il n'y a pas à modifier la rivière, il suffit de faire un réseau d'alarme automatique, téléphone et satellite, on évacue les gens pour la crue du siècle, et les gens montent au premier étage, comme ils ont toujours faits, mais les bicoques d'aujourd'hui ne résistent plus; c'est un cercle vicieux comme le chenal donne un sentiment de sécurité puisqu'il y a moins souvent des crues, on construit dans les zones inondables, on est inondé, on demande des chenaux ou des travaux plus importants". -"On a massacré complètement la rivière avec des chenaux de crue, dégagée avec la bénédiction des services de l'Etat, massacre complet qui ne sert à rien en cas de crue, qui déstabilise la rivière, au point de construire des seuils pour contrebalancer, en faisant disparaître en partie la nappe c'est le système Shaddock." Les deux interlocuteurs semblent dire à peu près la même chose. En fait les positions sont très différente puisque le second utilise la marge de manoeuvre qu'il faudrait laisser à la rivière pour aménager mieux, alors que le premier veut revenir à une rivière libre dont les humains n'ont qu'à s'écarter. Alors que pour le second il s'agit d'ajouter à la gamme des aménagements une nouvelle possibilité d'autorégulation qui évite le "système Shaddock", pour le premier il s'agit de laisser la rivière à elle-même. La phrase citée plus haut -"l'aménagement à long terme, doit être avec une rivière qui s'auto-entretient au lieu de se dégrader"- résume bien mieux la position majoritaire que celle des écologistes. On y retrouve aussi dans ces débats le point clef de la modernisation. Les nouvelles techniques d'aménagement des rivières ont l'air moins modernes que celles, plus dures qui les précèdent. En fait, aucun interlocuteur ne remet en cause la modernisation, mais ils redéfinissent différemment les moyens de sa mise en oeuvre. On peut, d'après eux, par une subtile synthèse, obtenir à la fois le développement et un agencement nouveau des techniques. Nul moyen d'exprimer mieux ce trait qu'en suivant les propos de cet élu: "Croissez et multipliez et dominez la terre, c'est pas le père Frédéric (de Citeaux) qui va dire le contraire, il faut que nos petits enfants aient de l'eau pure" dit ce maire d'une petite commune lors de la réunion à propos la Vouges, et il continue: "Avant il y avait des paysans qui arpentaient la rivière et qui la connaissait mètre à mètre, parcourant le terrain en permanence, les paysans c'est la veille et la mémoire qui s'il est pas traduit par un document va se perdre; moi j'ai encore vu les chevaux curant à la main la rivière; ensuite il y a eu des pelleteuses de 30 chevaux, et maintenant des 250 chevaux; avec la loi, plus la mécanique on a sucré la rivière; on va réintroduire grâce au SAGE les éléments et on a maintenant les moyens mécaniques assez forts, si on sait intelligement mettre en cohéreence et on va retrouver le paysage comme autrefois avec des arbres pareil par dessus." Etonnante leçon de politique, de technologie, de morale, de philosophie, par un élu d'une minuscule commune et qui résume à merveille les espoirs, les ambiguités, et les intérêts de la nouvelle loi sur l'eau. (Ce chapitre de conseils stratégiques et tactiques sera rédigé après la discussion du rapport par les services concernés, et servira d'annexe, une fois détaché, pour le guide méthodologique dont il complètera les données techniques et organisationnelles par les aspects socio-politiques).